Госконтролер: куда пропал понятный государственный бюджет? ({{contentCtrl.commentsTotal}})

Автор: Партия реформ

Роль Рийгикогу в формировании государственного бюджета стала второстепенной, причем дело не только в том, что парламент уступил право принимать окончательные решения по госбюджету, но еще и понятность основного финансового документа страны убежала за дверь замка на Тоомпеа, с шумом захлопнув за собой дверь, считает государственный контролер Янар Холм.

16 лет назад мой предшественник на посту государственного контролера Михкель Овийр заявил в ежегодном выступлении перед Рийгикогу:

"Перед вами Закон о государственном бюджете. Подчеркну, закон, по которому в следующем году будут распределяться деньги всех нас. Но то, на что правительство собирается потратить запрошенные деньги, записано не только в законопроекте о госбюджете, но и в пояснительной записке к нему. Если вы думаете, что правительство как раз и должно будет потратить деньги на те цели, на которые, по его утверждению в пояснительной записке, они нужны правительству, то вы ошибаетесь. В действительности, эта пояснительная записка не имеет никакого юридического значения. Когда деньги будут получены, правительство составит, так сказать, реальный бюджет, который может, но не обязательно будет совпадать с пояснительной запиской. Вот так и может произойти, что правительство попросит денег на покупку лошади, а купит вместо нее осла".

Тогдашний госконтролер указал на тенденцию, при которой право принимать решения о целевом назначении денег налогоплательщиков потихоньку перетекало из Рийгикогу на уровень исполнительной власти. Изменилось ли что-то за прошедшие с тех пор почти 20 лет?

Да. Это право принимать решения окончательно ускользнуло, и роль Рийгикогу в рассмотрении бюджета становится все более второстепенной. Мало того, еще и понятность основного финансового документа страны убежала за дверь замка на Тоомпеа, с шумом захлопнув за собой дверь.

Мы знаем, куда ушло право принимать решения по госбюджету, но его понятность удалилась в неизвестном направлении. И то, и другое необходимо вернуть.

Пояснительная записка - не правовой акт

Информация в законах о госбюджете к настоящему времени доведена до такого уровня обобщения, при котором невозможно сделать ни одного надежного вывода о финансировании сфер государственной жизни.

Например, из Закона о государственном бюджете на 2020 год можно узнать, что на расходы Министерства юстиции выделено 169,4 млн евро, на расходы по НСО - 8 млн, на инвестиции - 295 000 евро, и на сделки по финансированию - 3000 евро.

Кроме того, можно узнать, что в Министерстве юстиции есть сфера результатов под названием "правопорядок", в которую, в свою очередь, входит программа под названием "правопорядок".

Расходы и инвестиции, предусмотренные как для сферы результатов, так и для программы, с точностью до одного евро совпадают с вышеуказанными расходами и инвестициями. Просто дублируется счет. То есть для всей сферы управления Министерства юстиции принятый Рийгикогу госбюджет не дает никаких иных обязывающих указаний, кроме разрешения потратить в течение года эти 169,4 млн евро на свое усмотрение.

Конечно, на этот упрек можно ответить тем, что в пояснительной записке более точно указано, на что будут использованы деньги.

Но пояснительная записка - не правовой акт. В пояснительной записке, конечно, можно расписать инвестиции, пособия и прочие расходы по учреждениям и объектам, но правительство будет иметь право в действительности выделить эти деньги совсем другим объектам и учреждениям, чем указаны в пояснительной записке. По крайней мере, до тех пор, пока оно останется в пределах сумм и строчек, установленных в Законе о госбюджете.

Новая структура госбюджета в основном лишает депутатов парламента возможности предлагать поправки в бюджет, потому что в законе больше нет статей бюджета, перемещение сумм между которыми можно предлагать.

Каким образом депутат Рийгикогу может в ходе рассмотрения госбюджета внести предложение, к примеру, передать часть денег от тюрем судам или наоборот, если в законе для этого одна-единственная статья расходов? А предложения внести поправки в пояснительную записку, как известно, в Рийгикогу поставить на голосование нельзя.

Приведу пример из одной сферы, в которой несколько месяцев назад проводился аудит. Согласно госбюджету на 2020 год, в сфере управления Министерства науки и образования есть сфера результатов "эстонский язык и эстонство", которая включает в себя языковую программу с бюджетом 5,486 млн евро.

Увы, указанная сумма не дает целостного представления о фактическом размере финансирования языковой сферы. Несмотря на то, что название программы на это указывает, и в госбюджете нет других ссылок на языковую сферу.

На самом деле, на финансирование языковой сферы выделяется намного больше, в том числе и по другим программам. Но из закона этого не видно, читатель [бюджета] должен сам это знать. Например, читатель должен предварительно провести аудит данной сферы или поработать в одном из министерств, которые занимаются языковой сферой.

Если поискать в пояснительной записке к госбюджету, опубликованной на сайте Министерства финансов, разъяснений того, как именно распределяются эти 5,486 млн евро, то выясняется, что согласно пояснительной записке размер финансирования языковой программы на самом деле составляет 5,592 млн евро. Несомненно, где-то есть объяснение и этому, но не в самой записке.

В поисках содержательной информации

Было время, когда статья бюджета в законе показывала, сколько денег выделяется тому или иному министерству. Видя строку бюджета сейчас, таких поспешных выводов делать нельзя. В бюджете нового образца в одной статье сведены и денежные, и неденежные расходы.

Например, надо учитывать, что статья бюджета может содержать расчетный расход на амортизацию. Не будем даже вспоминать с тоской о временах, когда с финансами было все понятно - плюс означал плюс, т.е. деньги есть, а минус означал минус, т.е. денег нет.

Глядя в целом на уровень обобщения в Законе о госбюджете 2020 года, возникает вопрос, есть ли вообще какой-то смысл в чтении этого документа. Закон о государственном бюджете 2020 года действительно подкрепляется пояснительной запиской на 440 страницах, но системных и аргументированных разъяснений, на что и почему государство тратит деньги и как это влияет на развитие Эстонии, во многих случаях сложно или вообще невозможно найти и в пространной пояснительной записке к гсобюджету.

Депутаты Рийгикогу приводили немало ярких примеров того, какие усилия им приходится прилагать, чтобы получить из предоставленных им материалов содержательную информацию, и как даже в таком случае не всегда удается добиться ясности.

Большой проблемой остаются и частые изменения в структуре и способе отображения информации в госбюджете и пояснительной записке. В связи с этим разные годы нельзя сравнить между собой, и Рийгикогу сложно оценить действия правительства по использованию денег и поставить новые денежные запросы в контекст прошлых расходов.

Для госбюджета должно действовать общее правило, которое обычно используется в статистике - если меняется меняется способ отображения бюджета, то не должна пропадать возможность сравнения с предыдущим периодом.

Дискуссии и решения о приоритетах государственного развития могут быть эффективными, продуманными и взвешенными только в том случае, если принимающий решения человек может понять смысл и эффект решения.

В комментированном издании Конституции подчеркивается, что государственный бюджет - один из самых важных элементов суверенитета парламента. По своему содержанию госбюджет является инструкцией Рийгикогу для исполнительной власти и разрешением тратить государственные деньги, при помощи которого деятельность правительства контролируется и ставится в заданные рамки.

Однако мы пришли к ситуации, в которой исполнительная власть сама составляет для себя инструкцию и приходит с ней к законодателю для формального утверждения. Даже не потрудившись четко сказать, на что будут тратиться деньги.

Госконтроль годами разделял обеспокоенность парламента и общественности тем, что для понимания госбюджета его читателю нужно основательно разбираться в бухгалтерии и иметь много времени, чтобы сопоставить различные объемные финансовые материалы.

Однако госбюджет не должен быть просто бухгалтерским документом, он должен быть основой для принятия руководящих решений. Бюджет должен быть рычагом, направляющим стратегическое развитие государства.

На все это в Госконтроль годами жаловались многие депутаты Рийгикогу независимо от того, были ли они на тот момент в оппозиции или в правительственной коалиции.

В июне 2016 года проблема права принятия решения по госбюджету и его понятности даже обсуждалась в Рийгикогу как вопрос государственной важности. В ходе обсуждения был представлен отчет, согласно которому 85% опрошенных депутатов считали важным увеличить роль Рийгикогу в формировании стратегического направления фискальной политики государства.

Но последовавшие за этим быстрые изменения пошли совсем в другом направлении. Как часто и бывает. А именно, через год после обсуждения этого вопроса государственной важности Рийгикогу сам одобрил поправки в рамочный закон о госбюджете, в результате которых содержательная роль парламента еще больше сократилась.

Эти поправки одновременно открыли совершенно новые и невиданные ранее возможности сделать госбюджет еще более обобщенным и сложным. Канцлер права предупредил, что поправки недопустимо ограничивают компетенцию Рийгикогу принимать сущностные решения по поводу политических приоритетов государства на очередной год, подчеркнув, что Конституция не позволяет Рийгикогу таким образом отказываться от своей бюджетной компетенции.

Однако на принимавших это решение, наверное, повлияло обещание Министерства финансов, что при помощи новой и инновационной бюджетной модели, которая будет применяться с 2020 года, каждый евро в построенном по принципу направлений деятельности бюджете будет привязан к услуге, оказываемой конкретному человеку или учреждениям. Произошло ли это на самом деле, каждый может решить для себя сам.

Снижающаяся из года в год роль Рийгикогу и растущее обобщение госбюджета во многих документах скромно называют увеличением гибкости. Гибкость, несомненно, нужна, чтобы избежать постоянных поправок в принятом бюджете или принятия дополнительных бюджетов.

Но всегда остается вопрос, где проходит граница между гибкостью и принципиальностью. Если, например, в госбюджете 1939 евро на уровне Рийгикогу было решено выделить правительству Эстонской Республики 200 крон на моторные транспортные средства и оплату гаражных расходов, то сегодня уровень обобщения должен быть существенно выше.

От самого Рийгикогу зависит, где провести эту границу. Что Рийгикогу считает важным, а что нет. Сейчас рычаги в определении важного и неважного находятся в руках Министерства финансов. Если ценить дух Конституции, они должны быть в руках Рийгикогу.

Кстати, Госконтроль на протяжении ряда лет отправлял в Рийгикогу письма, обращая внимание на то, что парламент постепенно уступает свое право принимать решения. Вернуть себе принадлежащие ему власть и ответственность может только сам Рийгикогу.

Решения может принимать только Рийгикогу

23 января этого года состоялось первое рабочее собрание депутатской группы поддержки для повышения понятности госбюджета, созданной по инициативе депутата Рийгикогу Пеэтера Эрнитса.

Тональность собрания и его состав, в котором представлены как оппозиция, так и правительственная коалиция, спикер Рийгикогу, бывшие премьер-министры, бывшие министры финансов и т.д., четко показали, что ситуация больше не удовлетворяет и депутатов Рийгикогу, есть спрос на ясность и необходимость ясности.

Восстановление роли Рийгикогу и понятности госбюджета необходимы для того, чтобы использование и планирование публичных денег были понятными общественности и прозрачными.

Выраженные госбюджетом приоритеты государственного развития должны быть понятным объектом публичного обсуждения в комиссиях и зале заседаний Рийгикогу, а не только в министерствах. Содержательное обсуждение госбюджета - первый уровень контроля над использованием публичных денег.

Госконтроль пообещал депутатской группе поддержки содействовать ее работе и внести свои предложения, чтобы показать различные варианты решения проблем.

Сделать выборы и принять решения может только сам Рийгикогу. Предпосылкой такого выбора является ясность в том, какую роль видит для себя Рийгикогу в рассмотрении госбюджета, какой уровень обобщения Рийгикогу хочет видеть в госбюджете, какая информация должна быть отражена в госбюджете и ответ на какие вопросы должен содержаться в пояснительной записке к госбюджету.

Одна из возможностей "ремонта на скорую руку" - установить в рамочном законе о госбюджете минимальные требования к пояснительной записке к госбюджету, чтобы обеспечить доступность минимально необходимой информации и сравнимость данных по годам.

В ходе идущей ревизии госбюджета, в которой планируется оценить обоснованность бюджетных расходов и возможности экономии, правительству было бы разумно провести вместе с Рийгикогу и ревизию формата госбюджета и пояснительной записки к нему. Если основополагающий документ, направляющий развитие страны, смогут понимать принимающие решения лица и общественность, это даст возможность принимать более качественные решения.

Редактор: Андрей Крашевский

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: