Наверное, все мы знаем истории о том, как потомки отказывались принять наследство умершего родителя из-за огромных долгов. "Наследуя" государственный долг, наши дети не имеют права отказаться от него. Эти знания должны сделать нас - тех, кто сегодня принимает решения - особенно внимательными.

Можно с абсолютной уверенностью сказать, что государственный бюджет является важнейшим ежегодным законом, принимаемым Рийгикогу. Долгое время тема государственных финансов не была важной, поскольку был обеспечен баланс доходов и расходов, и мы более десяти лет были неофициальными европейскими чемпионами по фискальной политике. Теперь даже слепые видят, что дела обстоят не лучшим образом.

Роль совета по бюджету не заключается в том, чтобы указывать правительству и парламенту, что и как делать. Это решают политики, избранные народом. Наша задача состоит в том, чтобы сказать, нуждается ли фискальная позиция в улучшении, и даже самый далекий от финансов человек понимает, что Эстония нуждается в этом.

В государственных финансах львиная доля общественного внимания приходится на государственный бюджет будущего года. В большинстве случаев во время чтений законопроекта в центре внимания дебатов Рийгикогу находятся какие-то конкретные приоритетные темы. Во время короновируса основное внимание уделялось здравоохранению, а после 24 февраля 2022 года, конечно же, национальной обороне. Здесь уместно процитировать бывшего премьер-министра Великобритании Гарольда Макмиллана, который в ответ на вопрос, что является величайшим вызовом в работе государственного деятеля, сказал: "Events, dear boy, events" ("События, дорогой мой, события"). Сейчас у нас нет недостатка в событиях в мире, не будет и в будущем.

Важность стратегической перспективы госбюджета на десятилетия

В ходе рассмотрения Закона о государственном бюджете также рассматривается четырехлетняя бюджетная стратегия, хотя, к сожалению, она не представляет большого интереса для широкой общественности. Нам следует уделять гораздо больше внимания стратегической перспективе государственного бюджета, рассчитанной на десятилетия.

Стратегия государственного бюджета на четыре года очень практична и необходима, но все же носит тактический характер. Выражаясь несколько высокомерно, можно сказать, что государственный бюджет на год даже не имеет значения с точки зрения политического выбора, поскольку технически он состоит из долгосрочных решений, которые трудно изменить за один год.

Это, в свою очередь, приводит к публичному обсуждению вопросов, которые в общей картине являются менее важными. Например, урезание расходов на несколько десятков миллионов евро в той или иной области в ситуации, когда база расходов госбюджета приближаются к 20 млрд евро. Однако краткосрочные сокращения вызывают много шума в СМИ, ведь кто-то сразу лишится того, на что раньше рассчитывал.

Что касается сохранения эстонской культуры, национальности и языка, то почти всегда ссылаются на преамбулу Конституции. В первых строках нашей Конституции упоминаются нынешнее и будущие поколения, их социальные успехи, право и справедливость. Поэтому более чем справедливо ссылаться в стратегии государственных финансов на вводную часть Конституции. Это делается редко, потому что текущие национальные проблемы перевешивают взгляды поколений, но этого не должно быть.

Главное, конечно, - удержать годовой дефицит ниже 3% ВВП, что будто бы является единственным сильным номинальным критерием в результате Маастрихтских критериев, согласованных при зарождении еврозоны. Кроме того, мы исходим из структурного баланса, расчет которого может содержать неточности, поскольку нам предстоит оценить, где мы находимся в экономическом цикле в данный момент. Это легко сделать задним числом, заранее - сложно, и зависит от многих предположений.

Ни одно правительство не хочет участвовать в процедуре нарушения бюджетных критериев Еврокомиссии, что поставит нас в невыгодное положение в Брюсселе. В то же время соблюдение Маастрихтских критериев, конечно, не должно быть вершиной наших амбиций. Если провести аналогию с классом, то подходящим примером будет то, что ученик начинает учиться только тогда, когда учитель ставит ему плохую оценку. Нам необходимо установить более высокие цели и стремиться к значительному снижению годового дефицита.

Что означает финансовая справедливость на протяжении поколений? В формулировке ООН 2013 года это звучит как "Стремление нынешнего поколения к благополучию не должно уменьшать возможности будущих поколений наслаждаться хорошей и достойной жизнью".

В Эстонии мы могли бы подумать, нужно ли и нам разработать систему государственного бюджета, учитывающую интересы разных поколений, которая не была бы слишком сложной и обладала бы гибкостью, и в то же время обеспечивала бы благополучие наших детей и внуков, по крайней мере, на том же уровне, что и у нас - у тех, кто в настоящее время принимает решения и использует блага. В этом контексте речь идет не только о следующем поколении, но и о поколениях, которым еще предстоит родиться. Наши решения или наша неспособность их принять также напрямую влияют на них.

Минфин делает прогнозы до 2070 года, но, к сожалению, они не представляют особого интереса для широкой общественности. Наше мышление о государственных финансах, к сожалению, является реакционным и менее стратегическим. Но нам нужно подняться над бюджетной концепцией и попытаться взглянуть на то, что ждет нас на горизонте.

Что мы видим? Население стареет, численность населения не растет, соотношение трудоспособного населения и получателей социальных пособий ухудшается, а восточный сосед продолжает вести себя очень агрессивно. Сейчас все не так уж и плохо, но, безусловно, ситуация ухудшится, если эти тенденции сохранятся и в будущем. Каким будет наш стратегический ответ?

Решения, которые не затягиваются на неопределенный срок

Должны ли мы пойти по пути Нидерландов и повысить ответственность каждого человека как в здравоохранении, так и в образовании, или есть другие решения? Это решат политики. В отличие от Франции, где в последний раз государственный бюджет был с профицитом 50 лет назад - в 1974 году - мы все еще можем проводить реформы социальных расходов, не опасаясь крупных уличных беспорядков. Будет ли так же и через десять лет?

Хороший пример - пенсионный возраст. Во Франции предложение повысить пенсионный возраст на два года, то есть до 64 лет, привело к массовым протестам в стране. У нас установлено, что с 2027 года пенсионный возраст будет зависеть от средней продолжительности жизни. Все это происходило мирно, и на улицах стояла тишина. По оценке Еврокомиссии, именно реформа пенсионного возраста обеспечила устойчивость нашей пенсионной системы. И если мы захотим, то нам удастся улучшить долгосрочную фискальную позицию.

Парадоксально, но долгосрочный политический выбор, который вступает в силу не сразу, а только спустя годы, с политической точки зрения значительно менее болезненный, чем изменение бюджета следующего года. Нам нужно думать не только о том, как сбалансировать госбюджет в краткосрочной перспективе, но и о том, как обеспечить сбалансированность и через десять, и через двадцать лет.

Остается вопрос, должен ли, например, законодатель ограничить круг получателей социальных пособий, установить годовые лимиты расходов и сделать выплаты основанными на потребности, поскольку у нас в Эстонии больше персонализированных данных, чем в других странах ОЭСР. Чтобы мы тем самым дали следующим поколениям возможность сделать свой собственный выбор, а не нести долговое бремя, возникающее в результате непринятых решений.

С аналогичными проблемами борется весь развитый мир. Средний возраст населения в странах ОЭСР в период с 1990 по 2020 год увеличился в среднем на 8,2 года, достигнув 41 года. ОЭСР ожидает, что к 2050 году средний возраст ее государств-членов увеличится до 47 лет.

В долгосрочных прогнозах также учитывается влияние на госфинансы последствий изменения климата. Но этому сопутствует одна серьезная проблема: неточные предположения, которые делают модель учета неправдоподобной. Изменение климата, вызванное деятельностью человека, безусловно, влияет на наше настоящее и тем более будущее. Возможно, это самый крупный финансовый фактор в целом, но в контексте государственного бюджета его крайне сложно учитывать.

Любая финансовая модель более или менее чувствительна к изменениям базовых предположений. Особенно если расчеты охватывают десятилетия. Когда дело касается изменения климата, то можно легко ошибиться в предположениях. Здесь действует правило: если не можешь сделать лучше, то, по крайней мере, не делай еще хуже. Демографические модели гораздо более понятны и их, конечно, необходимо принимать во внимание.

Запасы на черный день

В Швеции будущим поколениям уделяется гораздо больше внимания, чем здесь. Определенное место в мышлении шведов также занимает вероятность быстрого увеличения следующими поколениями долгового бремени страны в случае чего-то неожиданного. Для этого текущий уровень госдолга не должен быть чрезмерно высоким.

В то же время у Швеции есть опыт, которого, к счастью, нет у нас в Эстонии: банковский кризис, который произошел в 1991–1994 годах, и его влияние на государственный бюджет. К лету 1992 года эффект домино, начавшийся с кризиса цен на недвижимость, привел к тому, что семь крупнейших банков, контролировавших на тот момент 90% шведского банковского рынка, имели на своих балансах убытки по кредитам, общий объем которых составил 12% ВВП Швеции. В такой ситуации государство не могло оставаться в стороне и было вынуждено пойти на помощь банкам. За три года государственный долг Швеции взлетел с 40% до 68%. Сейчас он находится на низком уровне - 35% ВВП.

Еще один пример: после краха Lehman Brothers Латвии ради стабильности финансового рынка пришлось спасать крупнейший коммерческий банк страны Parex Banka. Поскольку национальные рынки облигаций в ноябре 2008 года были практически закрыты, то МВФ и Европейский союз предложили пакет помощи в размере 7,5 млрд евро, который за три года увеличил уровень госдолга южных соседей с 8,5% в 2007 году до 48%.

Конечно, последствия международного финансового кризиса в то время не ограничились банковским сектором. Это также сопровождалось вовлечением иностранных институтов в государственный финансовый выбор, что явно представляет собой ситуацию, которая снижает финансовый суверенитет страны.

Урок заключается в том, что страна должна быть самостоятельно готова к таким потрясениям, так называемым "черным лебедям". Готовы ли мы? Учитывая уровень нашего государственного долга, который является самым низким в ЕС после Болгарии, и самым быстрорастущим в процентном отношении, положение Эстонии на данный момент является полностью безопасным. И в таким же состоянии мы должны передать Эстонию нашим детям.

Учась на примере Швеции или Латвии, мы должны думать, что если, например, кредитные рынки потеряют всякую веру в облигации Eesti Energia или Elering, и кредитный рейтинг предприятий упадет до нуля, то государству придется поспешить на помощь этим системообразующим компаниям. Мы должны иметь буферы, чтобы сохранить способность страны в трудных ситуациях брать займы на денежных рынках.

Проведение инвентаризации каждые десять лет

Самым большим в мире фондом национального благосостояния, как известно, является Норвежский государственный пенсионный фонд, также называемый Норвежским нефтяным фондом. Его объем в три раза превышает ВВП соседней Швеции и составляет порядка 1,5 триллиона евро. Согласно закону, платежи из этого фонда в государственный бюджет не могут превышать годовую реальную доходность фонда. Чтобы смягчить политический риск, решения о соответствующих выплатах принимает парламент.

Возможно, мы тоже могли бы чему-то научиться из этого, думая о нашем богатстве, лесах или минеральных ресурсах. В более широком смысле, мы могли бы рассмотреть возможность открытия общественных дебатов по минеральным ресурсам, поскольку мы знаем, что в Эстонии можно добывать не только горючий сланец. Это требует соответствующих политических решений.

Мышление шведов, например, привело к критерию, который, в двух словах, означает сохранение национального капитала из поколения в поколение. У государства всегда много активов, будь то доли в госкомпаниях, другие ликвидные активы, либо земля как общая собственность граждан. В то же время на другой стороне баланса находятся государственные обязательства, то есть в основном государственный долг.

Мы могли бы рассмотреть возможность проведения соответствующего расчета собственного капитала в каждом десятилетии, чтобы оценить долгосрочные перспективы. Наша задача - передать следующему поколению как минимум столько же капитала, сколько было у нас на момент старта. Это также требует очень хорошего обзора государственных активов. Я убежден, что соответствующий обзор по сферам деятельности имеется, но есть ли полная картина с учетом рыночной стоимости?

В качестве забавного примера можно привести случай, произошедший в американском городе Питтсбург. До проведения аудита активов было известно, что в собственности города находится около 400 зданий общей стоимостью 57 миллионов долларов. Однако после аудита выяснилось, что городу принадлежит в общей сложности 11 000 объектов недвижимости общей стоимостью 3,9 миллиарда долларов. На анализ город потратил 20 000 долларов, наняв внешнего консультанта.

Первый в истории аудит активов был составлен в 1085 году, когда король Англии и герцог Нормандии Вильгельм Завоеватель попросил чиновников подготовить "Книгу Судного дня", в которой записаны все активы короля, особенно недвижимость, и представлен точный обзор населения. Спустя почти тысячу лет мы столкнулись с такими же вызовами.