Необходимость принятия Закона о климате обсуждалась в Эстонии много лет. На самом деле Эстония – одна из немногих европейских стран, где такого закона еще нет. Недавно Министерство климата представило проект Закона о климате, или Закона о климатически устойчивой экономике.

В СМИ уже появились (в основном критические) мнения о законопроекте с экономической, природоохранной и политической точек зрения. С юридической точки зрения, однако, интерес представляет то, выполнит ли Эстония благодаря Закону о климате требования, изложенные в пионерских решениях Европейского суда по правам человека и Госсуда. В связи с этим возникает и очень практический вопрос: являются ли цели, изложенные в Законе о климате, обязывающими и эффективными в реальной жизни?

Указания ЕСПЧ и Госсуда

В последние годы в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) был подан ряд так называемых климатических исков, касающихся вступления в силу климатических мер. В апреле ЕСПЧ создал прецедент в деле "KlimaSeniorinnen против Швейцарии", подтвердив, что защита от изменения климата является одним из основных прав.

В частности, ЕСПЧ постановил, что ситуация, когда государство (в данном случае Швейцария) не приняло достаточно конкретных мер по борьбе с изменением климата, противоречит Европейской конвенции по правам человека. В качестве одного из соображений ЕСПЧ указал на то, что Швейцария приняла лишь общие цели, но не конкретные меры по их достижению.

Ранее, в октябре прошлого года, Госсуд вынес решение по делу об Аувереском маслозаводе, в котором, со ссылкой на Парижское соглашение и Конституцию, подчеркивалось, что для достижения климатической нейтральности государство должно разработать реалистичный и юридически обязывающий поэтапный и отраслевой план распределения выбросов. Цель такого плана – дать предприятиям уверенность в допустимости определенных видов деятельности.

Таким образом Госсуд установил особые требования к плану распределения: он должен быть секторальным, поэтапным и обязующим.

Цели Закона о климате по сокращению выбросов

Теперь центральным элементом обнародованного проекта Закона о климате являются цели по сокращению выбросов парниковых газов. Они установлены для каждого сектора: энергетики, транспорта, зданий, промышленности, сельского хозяйства, землепользования и так далее и разбиты на этапы (2030, 2035 и 2040 годы).

В законопроекте уточняется процент сокращения выбросов, который должен быть достигнут каждым сектором по сравнению с 2022 годом. Исключение составляет промышленность (в том числе сланцевая), где допускается увеличение выбросов, что объясняется необходимостью обеспечить конкурентоспособность Эстонии. Кроме того, обозначена общая цель Эстонии – достичь климатической нейтральности к 2050 году.

В пояснительной записке к Закону о климате также приведена таблица с конкретными мерами для каждого сектора с указанием объема, на который мера сократит ежегодные выбросы, и того, кто отвечает за реализацию меры (государство, местное самоуправление или частный сектор).

Одна часть мер уже принята, другая запланирована. Пожалуй, наиболее детально описываются меры в транспортном секторе, такие как развитие трамвайных линий в Таллинне, внедрение электромобилей и так далее. Однако наиболее "выбросоемкие" меры относятся к энергетическому сектору, на который приходится около половины выбросов, и связаны с внедрением возобновляемых источников энергии.

В пояснительной записке также приводится таблица с указанием стоимости предлагаемых мер, то есть требуемых инвестиций. С точки зрения объема, в глаза бросаются стимулирование производства возобновляемой энергии (5,6 млрд евро) и реконструкция многоквартирных домов (почти 4 млрд евро). В общей сложности требуется около 3,3 млрд евро инвестиций от государства, 0,1 млрд евро от местных самоуправлений и около 11,4 млрд евро от частного сектора.

Таким образом, "стоимость" целей составляет более чем 1,5 ВВП Эстонии, причем основное финансовое бремя ложится на частный сектор. Реальное воздействие на экономику, вероятно, еще больше, так как эти цифры не включают ряд косвенных затрат, таких как снижение налоговых поступлений и потеря рабочих мест.

Можно ли будет требовать от государства чего-то на основании Закона о климате?

Закон о климате в целом следует рекомендациям ЕСПЧ и Госсуда по конкретизации климатических целей. Так, цели по сокращению выбросов изложены в виде конкретных этапов и по секторам.

Однако есть и спорные моменты. Так, Швейцария подверглась критике со стороны ЕСПЧ за отсутствие конкретных мер по борьбе с изменением климата. Согласно анализу, проведенному Центром экологического права, хороший климатический закон мог бы включать меры по обеспечению достижения климатических целей, по крайней мере, на уровне указаний (например, указания по финансовым вопросам и эмиссионным бюджетам). Да, в Законе о климате приведены меры, но не в тексте закона, а в пояснительной записке, которая не имеет прямого юридического значения.

Во-вторых, вызывает сомнения замечание в пояснительной записке о том, что целевые показатели по парниковым газам являются индикативными и меняются со временем. Однако цели, прописанные в законе, вытекают из конкретных целевых уровней. Например, климатический закон Германии предусматривает обязательство немедленно реагировать в случае отклонения от траектории движения к целевым показателям, а в эстонском законе этого нет.

Самый жизненно важный вопрос, вероятно, заключается в том, можно ли будет требовать выполнения этих целевых показателей и от кого? Что может сделать предприятие или частное лицо, если цели по сокращению выбросов не будут достигнуты?

Как уже упоминалось, в пояснительной записке изложены конкретные меры для каждого сектора, а также указано, кто несет ответственность за каждую меру. Однако представляется маловероятным, что кто-либо сможет подать на государство в суд на основании целей Закона о климате.

Во-первых, конкретные меры изложены в пояснительной записке, а не в законе. Пояснительная записка не является юридически обязывающей, а значит, не может наделять лиц конкретными правами.

Во-вторых, существует общепринятый принцип (подтвержденный ЕСПЧ), согласно которому государство обладает очень широким пространством принятия решений при достижении своих целей. Это означает, что если государство не достигнет этих целей, то в принципе можно будет говорить лишь о том, что оно нарушает свои обязательства. В то же время от государства нельзя требовать принятия конкретных мер для устранения нарушения (например, создания определенной инфраструктуры или поддержки конкретного проекта). В конце концов, не суд должен решать вместо Рийгикогу или правительства, как именно достичь конкретной цели.

При чтении законопроекта также неясно, позволяют ли цели Закона о климате отвергать деятельность, которая им противоречит. Например, может ли сосед или конкурент оспорить строительство завода или освоение месторождения на том основании, что это поставит под угрозу цели Закона о климате? В принципе, это возможно, но придется доказать, что под угрозу климатическую цель ставит конкретная деятельность. На практике это может оказаться невозможным.

Как видно, Закон о климате на практике может и не наделить людей конкретными правами. Поэтому существует риск, что то, что прописано в законе, по сути, останется лишь очередным декларативным планом развития.

Однако в пояснительной записке в случае некоторых секторов говорится о том, что правительство планирует дополнительные меры и оценит их влияние. Если эти меры будут приняты в виде конкретного правового акта (например, постановления о мерах поддержки), у предприятий и частных лиц появятся конкретные права, которые можно будет привести в действие. Другими словами, одного лишь Закона о климате недостаточно, необходимо его четкое и эффективное применение на практике. Хватит ли у нас в Эстонии для этого прямолинейности, покажет время.