Последний коалиционный договор обещает в целях повышения эффективности продолжить слияние государственных учреждений, тем самым на 20% сократив штат работников и расходы. Аналогичную идею недавно выдвинул министр экономики и промышленности Эркки Кельдо – о слиянии Патентного департамента с Фондом предпринимательства и инноваций в надежде сократить расходы и повысить эффективность.

Если послушать публичные выступления политиков и некоторых руководителей высшего звена, то может сложиться впечатление, что любое слияние – это хорошая идея. Такая вера удивительна, поскольку многие недавние слияния до сих пор не подверглись независимому и тщательному анализу. Да, есть предварительные оценки разумности слияний, но анализов результатов в публичном доступе нет.

Однако свежих примеров предостаточно. В 2020 году на базе девяти учреждений был создан Департамент по делам образования и молодежи. В 2021 году были объединены Департамент окружающей среды и Инспекция по охране окружающей среды, а также созданы Аграрно-продовольственный департамент и Транспортный департамент. В 2022 году были объединены Фонд развития предпринимательства (EAS) и KredEx, и появился Фонд предпринимательства и инноваций (EISA).

Хотя создание EISA сопровождалось шквалом критики, и кажется, что какой-то трудовой мир только начинает устанавливаться, политики считают, что присоединить еще один "кусок" и ввергнуть учреждение в очередной водоворот перемен было бы хорошей идеей. При этом непонятно, откуда взялась уверенность в том, что прежнее слияние было эффективным и таким будет следующее объединение?

Беглые расчеты, основанные на оборотно-сальдовых ведомостях госучреждений, не подтверждают этого. В 2021 году, то есть за год до слияния, совокупные расходы EAS и KredEx на рабочую силу составили 17,8 млн евро, а хозяйственные расходы – 22,1 млн евро. В 2023 году, то есть через год после слияния, те же расходы EISA составляли 23,4 млн евро и 34 млн евро соответственно. К 2024 году хозяйственные расходы сократились примерно на 3 млн евро по сравнению с предыдущим годом, но расходы на рабочую силу выросли на несколько миллионов.

Хотя такое суммирование бухгалтерских данных не позволяет делать выводы, все же возникает закономерный вопрос, почему хозяйственные расходы объединенного учреждения за два года выросли почти на 30%? По крайней мере, это может посеять сомнения в том, что любое слияние повышает эффективность и сокращает расходы. Кроме того, следует учитывать, что слияния сами по себе являются дорогостоящими, одна лишь смена названия стоит денег.

Слияние Патентного департамента с EISA проблематично и с юридической точки зрения. Патентный департамент является правительственным учреждением и частью государственной службы, осуществляющей функции государственной власти. Фонды не предназначены для выполнения основных государственных функций. Такой шаг противоречил бы логике административной организации государства. В сфере образования есть пример, когда фонды были преобразованы в департаменты, но обратное было бы сомнительно с конституционной точки зрения.

Хотя слияние учреждений теоретически имеет хороший потенциал эффективности, не каждое слияние приводит к положительным результатам. Слияния могут помочь объединить ресурсы, централизовать контроль и гармонизировать услуги, но они также могут привести к проблемам с управлением и ответственностью, снижению качества услуг и недовольству граждан. Успех любой структурной реформы зависит от продуманного управления изменениями. Неспособность сделать это может привести к хаосу, по крайней мере, в краткосрочной перспективе.

В литературе по управлению организационными изменениями подчеркивается, что первостепенное значение имеют информированность, вовлеченность сотрудников и управление ими. Отношение сотрудников оказывает большое влияние на результативность и достижение организационных целей. Из магистерской работы, защищенной в Тартуском университете в 2022 году, следует, что после слияния идентификация сотрудников EAS и KredeEx с организацией снизилась, что ухудшило трудовую мотивацию.

В анализе реорганизации министерств, проведенном в прошлом году по заказу Госканцелярии, в качестве серьезной проблемы указывается на то, что, с точки зрения специалистов, изменения были во многом непонятны, не имели четкой цели и снизили мотивацию. Если государственные служащие демотивированы и находятся в состоянии фрустрации или увольняются в результате изменений, учреждение не может нормально функционировать, а политические цели не достигаются.

Хотя хорошо продуманные и реализованные слияния учреждений открывают возможности для повышения эффективности, мы на основе имеющегося опыта не можем утверждать, что любое слияние эффективно и позволяет сэкономить расходы. Мы также не можем утверждать, что нам удалось успешно управлять людьми во время изменений. Тем не менее вера в простые решения появляется быстро, а исчезает с трудом.