Недовольство судебной системой, вероятно, так же старо, как и само правосудие. Жалобы на безнадежную медлительность судебной машины - явление, насчитывающее столетия. Одним из способов решения этих проблем современное конституционное государство считает человеческим правом каждого: как право обращаться в суд, так и право на разумные сроки рассмотрения дела. Обеспечение этих прав не позволяет государству оставлять работу судов на волю стихий, а требует эффективной организации их работы.

Способность государств выполнять эту задачу на международном уровне стала важным показателем по различным критериям. В частности, качество и длительность судебного разбирательства учитываются в индексах инвестиционного климата стран, где это стало одним из ключевых факторов: ведь никто не хочет развивать бизнес там, где возможность судебной защиты вложений является лишь иллюзией.

Один из недавних премьер-министров Италии хорошо суммировал вышеизложенное, задав вопрос: зачем инвесторам работать в Италии, если исполнение законного требования в местном суде в среднем занимает десять лет?

Эстонская судебная система в настоящее время способна рассматривать дела с заметно большей средней скоростью, хотя тенденция явно идет вниз. Из безусловного лидера рейтингов юстиции Европейского союза прошлого десятилетия Эстония превратилась в страну со средними показателями, и можно предположить, что спад еще не завершен.

Оглядываясь назад, можно констатировать, что, вероятно, на фоне тогдашних хороших результатов было решено почивать на лаврах и отказаться от дальнейших усилий, несмотря на то, что количество дел и их классификация - крайне динамичные явления.

Плоды реформы, завершенной десять лет назад, в рамках которой для судей первой и второй инстанций была создана новая должность судебного юриста для поддержки рассмотрения дел, к настоящему времени исчерпаны, и система в целом нуждается в свежих идеях и новом подходе для дальнейшего развития. В связи с этим трудно не согласиться с тем, что функционирование эстонской судебной системы требует критического анализа.

Министерство юстиции и цифрового развития видят решение в реформе модели управления судами первой и второй инстанций, суть которой состоит в значительном дистанцировании министерства от управления судами и передаче этой функции отдельному органу управления судами, руководство которым в основном будет осуществляться советом, состоящим из самих судей. Одними из важнейших задач этого совета станут контроль за использованием бюджета, выделенного судам, и обеспечение эффективности работы судов.

В процессе формирования государственного бюджета интересы судов первой и второй инстанций уже будут представлять не министр юстиции как член правительства, а представители управления судами, которым придется защищать свои заявки на финансирование напрямую перед парламентом.

В целом трудно увидеть, как планируемые изменения способствуют ускорению рассмотрения дел, в то время как недостатки новой системы бросаются в глаза.

В настоящий момент за функционирование модели управления судами несет полную ответственность министр юстиции, который должен обеспечить необходимое финансирование судов в ходе бюджетных переговоров и отвечает перед парламентом, если управление судами не справляется со своими задачами.

В новой модели за все эти вопросы будет отвечать коллегиальный совет, члены которого несут ответственность исключительно перед собственной совестью, а подача парламентских запросов для них исключена. Также следует учитывать, что конституция определяет должность судьи исходя из необходимости обеспечения независимости правосудия, что существенно ограничивает возможность возлагать на судью дополнительные обязанности.

У судьи отсутствует легитимность для формирования политики. С другой стороны, будущая обязанность судебной системы самостоятельно защищать свой бюджет перед Рийгикогу поставит управление судами в заранее сложное положение. С одной стороны, составление бюджета всегда является вопросом политического выбора, в котором аполитичный представитель судебной системы не может и не должен обладать каким-либо политическим весом. С другой стороны, представление парламенту проекта государственного бюджета, отражающего все доходы и расходы государства, является конституционной обязанностью правительства.

Эмпирический опыт существующих конституционных институтов Эстонии подтверждает, что их исключение из процесса формирования бюджета исполнительной власти делает их запросы на дополнительное финансирование перспективными лишь в теории.

Таким образом, в целом трудно понять, как создание такого неясного и разрозненного органа управления судами, лишенного демократической обратной связи и заранее сталкивающегося с серьезными трудностями в защите своей бюджетной позиции, может способствовать максимально быстрому и качественному рассмотрению судебных дел.

Ситуацию усугубляет то, что формирование основного инструмента работы судов - процессуальных законов и организации судопроизводства - по конституции по-прежнему остается в компетенции министерства и правительства через их подготовительную работу для парламента. В результате нельзя исключать ситуации, когда изменения процессуальных законов будут возлагать на судебную систему ряд дополнительных обязанностей, для выполнения которых министерство, инициировавшее изменения, не будет обязано выделять средства в государственном бюджете, поскольку бюджет судебной системы находится в ее собственной ответственности.

Следует подчеркнуть, что вышеизложенное не означает, что судебная система не нуждается в изменениях, в том числе в вопросах управления судами. Практика показала, что эффективное руководство деятельностью суда требует, с одной стороны, значительно расширенной роли председателя суда, а с другой - доверия к нему в использовании действенных управленческих рычагов.

Решения по вопросам, имеющим существенное значение для правосудия, через коллегиальные собрания судов не работают. Наиболее наглядно это иллюстрирует опыт установления ключевого инструмента судопроизводства - плана распределения работы судей.

Если план распределения работы крупнейшего уезда Эстонии содержит заметно больше пунктов о том, кому не поручаются определенные дела, чем положений о том, кому эти дела назначаются, возникает справедливый вопрос: кто в итоге рассматривает поступающие в суд дела и несет за это ответственность? Поскольку председатель суда имеет наилучшее понимание текущей ситуации в отдельном суде и нагрузки судей, ему следует доверить также принятие решений по плану распределения работы и по бюджету, необходимому для его реализации.

Проблемы с решением вопросов, отнесенных к компетенции коллегиального собрания судов, одновременно являются самым наглядным жизненным примером того, почему коллегиальная форма принятия решений может быть не подходящей для модели управления судами.

Следует также обсудить структурные реформы судебной системы. Исторически известно, что по своей структуре она до сих пор функционирует в форме, созданной реформой судов 1991 года. Поскольку в период восстановления независимости реформы проводились крайне быстро, при их разработке исходили из Закона о судоустройстве 1938 года с целью восстановить тогдашнюю трехступенчатую судебную систему.

К сожалению, реставрация была проведена частично, и при этом без каких-либо обоснований была упущена возможность сразу рассматривать определенные более сложные и объемные дела в окружном суде, минуя суд первой инстанции.

В результате мы получили судебную систему, в которой из трех уровней делами фактически занимаются только суды первой инстанции - уездные суды, тогда как задачи двух последующих уровней ограничиваются проверкой решений этого единственного основного исполнителя. Таким образом, по статистике судопроизводства вся система оказывается несбалансированной как по горизонтали - нагрузка крупнейшего уездного суда, Харьюского, значительно превышает нагрузку всех остальных уездных судов, - так и по вертикали, поскольку на втором и третьем уровнях можно оспаривать только решения суда первой инстанции.

По этим причинам в 2016 году созданная тогдашним министром юстиции группа экспертов по Конституции в своем итоговом отчете 2018 года, среди прочего, предложила радикально изменить главу Конституции о судах, исключив из нее положения, касающиеся общей характеристики судебной системы и компетенции ее уровней. Эти предложения до сих пор не реализованы.

В целом дискуссия о модели управления судами привела нас к крайне важным конституционно-правовым вопросам, которые еще предстоит тщательно обсудить. Вопрос о том, кто контролирует контролера, - лишь один из них.