Прозвучавшее в конце срока полномочий президента Алара Кариса признание в том, что он чувствовал себя отстраненным от формирования внешней политики Эстонии, заслуживает серьезного обсуждения. Особенно в момент, когда в должность вступает новый глава государства. Даже если во всей этой теме играет роль готовность той или иной личности участвовать в формировании и реализации внешней политики в качестве главы государства, вопрос носит куда более принципиальный характер: достаточно ли эффективно Эстония использует при формировании своей внешней политики все конституционные институты, их знания и международное влияние?

Мы живем в эпоху, когда европейская архитектура безопасности оказалась в тяжелейшем кризисе со времен Второй мировой войны. Россия ведет в Украине войну на уничтожение, пытается ослабить единство Европы и оказать давление на союзников по НАТО. В то же время международные отношения становятся все более транзакционными, а прежние представления о союзнических отношениях подвергаются испытанию. В такой ситуации мы не можем позволить себе внешнеполитическую зону комфорта или ситуаций, когда стратегические дискуссии Эстонии сводятся лишь к повседневной работе правительства.

В условиях сложной международной обстановки и экзистенциальных угроз для Эстонии нам требуются четкий стратегический ориентир, последовательность и глубокое взаимодействие всех институтов власти. Президент может и должен быть важным участником этого процесса.

Конституция не исключает активного президента

Конституция Эстонии четко определяет распределение внешнеполитических полномочий в стране. Правительство организует международное общение и претворяет в жизнь внешнюю политику Эстонии. Премьер-министр руководит работой правительства и представляет Эстонию на важных международных встречах. Министерство иностранных дел отвечает за повседневную организацию дипломатической работы и реализацию внешнеполитического курса. Комиссия Рийгикогу по иностранным делам аккумулирует дискуссии на политическом уровне для принятия наиболее стратегических внешнеполитических решений и следит за тем, чтобы деятельность правительства соответствовала поставленным целям.

Задача президента – представлять Эстонскую Республику в международных отношениях, назначать по предложению правительства дипломатических представителей и выполнять иные задачи, предусмотренные Конституцией и законами.

Однако из этого не следует, что внешнеполитическая роль президента должна ограничиваться протокольным представительством или зависеть исключительно от того, на какие международные саммиты его приглашают.

Статья 78 Конституции возлагает на президента задачу международного представительства государства. Закон о международных отношениях в то же время уточняет компетенции правительства, парламента и президента. Эти роли различны, однако они должны служить общей цели – защите интересов Эстонии в мире.

Президент не должен конкурировать с премьер-министром или создавать альтернативное внешнеполитическое направление вверенной правительству политики. Но он также не должен ждать, пока кто-то другой подскажет ему, когда и по каким вопросам говорить от имени Эстонского государства. Конституционная представительская роль предполагает собственную инициативу, тесное сотрудничество и понимание того, где именно глава государства может принести наибольшую пользу для продвижения интересов Эстонии.

Внешняя политика формируется непрерывно – как при формулировании целей и согласовании приоритетов, так и после встреч или визитов, когда оцениваются результаты и определяются следующие шаги.

Президент как инициатор стратегической дискуссии

В интервью Кариса программе "Plekktrumm" прозвучало несколько замечаний, к которым стоит отнестись серьезно. Президент говорил о важности "мягкой дипломатии", привлечении предпринимателей и деятелей культуры к зарубежным визитам, а также о необходимости больше общаться с государствами, с которыми у нас нет единой позиции по всем вопросам. Также он обратил внимание на то, что премьер-министр Эстонии представляет страну в Европейском совете и на встречах НАТО, из-за чего у президента меньше возможностей для участия в подобных форматах. Такая практика сложилась у нас с момента вступления Эстонии в Европейский союз и НАТО.

Это актуальные замечания. "Мягкая дипломатия" – важный инструмент для малого государства, поскольку она помогает налаживать контакты, открывать двери и повышать узнаваемость Эстонии. Также необходимо уметь вести диалог с теми, кто не разделяет наши позиции. Однако ни одно из этих направлений не отменяет необходимости формулировать чёткие стратегические цели и последовательно воплощать их в жизнь.

Реальное влияние президента не должно зависеть от того, удастся ли ему принять участие в том или ином международном саммите. Оно должно определяться его способностью собирать ключевых фигур за одним столом, поднимать вопросы, на которые государство должно дать ответ, и помогать формировать более широкое понимание интересов и возможностей Эстонии.

Для этого существуют и конкретные возможности.

Во-первых, президент мог бы регулярно встречаться с министром иностранных дел и председателем комиссии по иностранным делам, чтобы обсуждать основные направления внешней политики Эстонии, предстоящие дипломатические инициативы и международные кризисы. Такие встречи не должны ограничиваться рассмотрением предстоящих визитов или протокольных вопросов. Их целью должна быть стратегическая дискуссия о том, чего Эстония хочет добиться, какими ресурсами мы располагаем и где нам требуется более широкий общегосударственный консенсус.

Во-вторых, необходимо продолжить традицию регулярных встреч президента с членами комиссии Рийгикогу по иностранным делам. Сейчас мы проводим их раз в сессию. Парламентская внешняя политика и дипломатия правительства – это не изолированные друг от друга сферы. Рийгикогу формирует правовую и политическую рамку внешней политики, ратифицирует ключевые международные договоры и заботится о том, чтобы внешний курс Эстонии пользовался достаточной поддержкой в обществе и парламенте.

Содержательный диалог между президентом и комиссией по иностранным делам помогает укреплять связь между исполнительной, законодательной властью и главой государства. Это дает президенту лучшее представление о дискуссиях, проходящих в парламенте, а комиссия по иностранным делам, в свою очередь, получает от главы государства непосредственную обратную связь о международном положении Эстонии и ее дипломатических контактах.

В-третьих, необходимо сделать работу Совета по государственной обороне более системной. Я предлагаю, чтобы Совет по государственной обороне под председательством президента собирался регулярно, как минимум раз в квартал, а не только тогда, когда на повестку дня выносится какой-либо экстренный кризис. Годовой план заседаний совета должен исходить из долгосрочных приоритетов безопасности Эстонии и позволять своевременно обсуждать как изменения в международной среде безопасности, так и готовность самой Эстонии с ними справляться.

В центре этих дискуссий должны находиться военные и политические цели России, поддержка Украины и стратегия прекращения ее агрессивной войны, сдерживание и коллективная оборона НАТО, укрепление обороноспособности Европы, а также готовность Эстонии к кризисам. Кроме того, следует рассматривать вопросы сохранения политического единства союзников и ситуации, когда для защиты интересов Эстонии требуются скоординированные действия различных институтов.

Ценность совета заключается не только в возможности обмениваться информацией, но прежде всего в способности формировать общее стратегическое понимание и оценивать, ведут ли текущие действия Эстонии к поставленным целям. При необходимости президент мог бы привлекать к участию в заседаниях экспертов и других профильных специалистов, чтобы лица, принимающие решения, располагали максимально глубокими экспертными знаниями.

Совет по государственной обороне – это совещательный орган при президенте, задача которого заключается в обсуждении ключевых вопросов с точки зрения обороны страны. Более регулярная работа этого органа не изменит конституционное распределение полномочий и не снимет с правительства ответственность за управление государством. Однако она создаст постоянную возможность объединить ответственность главы государства, правительства и Рийгикогу за безопасность Эстонии в единое целое, опирающееся на долгосрочное видение.

Единая внешняя политика не означает молчаливую внешнюю политику

При обсуждении внешнеполитической роли президента следует избегать заблуждения, будто единый внешний курс требует от всех участников одинаковых формулировок и тональности.

В интересах Эстонии – единство в стратегических целях, а не обязательно в формулировке каждого отдельного заявления. Президент может помогать усиливать позиции Эстонии на международной арене, использовать авторитет своей должности и открывать двери там, где представителям правительства сделать это сложнее. В то же время он должен учитывать, что его публичные выступления влияют на доверие к внешней политике Эстонии и могут как поддержать, так и затруднить работу правительства.

Это предполагает регулярную координацию, а не обязанность хранить молчание. Если у главы государства по какому-либо вопросу есть иная оценка, ее необходимо сначала обсудить. Но когда стратегические интересы Эстонии ясны и согласованы, каждый институт должен выполнять свою роль так, чтобы международные позиции государства от этого только укреплялись.

Особенно это важно в отношениях с союзниками. Безопасность Эстонии зависит от убедительного сдерживания и коллективной обороны НАТО, способности Европы защищать свои интересы и способности Украины противостоять российской агрессии. Мы не можем позволить себе ситуацию, когда наши посылы меняются в зависимости от того, кто из руководителей государства выступает в данный момент, или когда внутриполитические разногласия затмевают стратегические цели Эстонии.

Чем сложнее становится международная обстановка, тем важнее, чтобы руководство страны принципиально прорабатывало и обсуждало ключевые вопросы между собой до того, как они будут вынесены на публику или перед международными партнерами.

Эстонии необходима институциональная последовательность

Каждый президент в период своего мандата в той или иной степени сам формирует роль главы государства. Однако опыт Кариса показывает, что одной лишь личной активности и благих намерений недостаточно, если сотрудничество с другими конституционными институтами остается эпизодическим или зависит от личных отношений конкретных людей.

Поэтому в процесс формирования внешней политики было бы разумно включить регулярные встречи президента, министра иностранных дел и председателя комиссии Рийгикогу по иностранным делам, которые могли бы стать привычной институциональной практикой. Также следует договориться о регулярных заседаниях Совета по государственной обороне и четком плане его работы. При необходимости можно было бы проводить и более широкие стратегические дискуссии с привлечением представителей парламентских партий, дипломатов, экспертов по безопасности и других ключевых участников.

На мой взгляд, ничто не мешает провести в Эстонии – например, по примеру Финляндии – так называемые дискуссии в стиле "Култаранта", где по приглашению президента собирались бы лица, занимающие ответственные посты в сфере внешней политики и безопасности Эстонии. Для этого отлично подошло бы время накануне ежегодной конференции послов или, к примеру, перед конференцией Леннарта Мери.

Это не означает создания новых центров власти или перераспределения полномочий. Цель состоит в том, чтобы эффективнее использовать существующие институты и гарантировать, что внешнеполитическое мышление Эстонии не будет ограничиваться лишь очередным кризисом или отдельной встречей, а будет последовательно устремлено на несколько лет вперед.

Президент обладает для этого необходимой позицией. Он может инициировать дискуссии, созывать представителей различных институтов и помогать удерживать в фокусе внимания вопросы, которые под давлением текущей политики могут отходить на второй план. Однако результативность этой роли зависит от активности самого президента, его подготовки и готовности к сотрудничеству.

Конституционный строй Эстонии является парламентским, и эти принципы необходимо уважать. Укрепление роли президента не означает расширения президентской власти или урезания компетенций правительства. Это означает лишь то, что глава государства осознанно и системно использует уже имеющиеся возможности.

Внешняя политика – это не только дипломатический протокол или повседневная работа правительства. Это инструмент защиты долгосрочной безопасности страны, ее экономических возможностей, международной репутации и ценностей. Для малого государства особенно важно, чтобы в ее формировании содержательно участвовали все институты, наделенные для этого конституционной ролью и реальной способностью действовать.

Нам не нужен президент, конкурирующий с премьер-министром, как и премьер-министр, воспринимающий президента исключительно как церемониального главу государства. Нам необходимо сотрудничество руководителей страны, основанное на четких целях, взаимном уважении и регулярном содержательном диалоге. Я уверен, что у вступающей в должность главы государства Юлле Мадизе есть все предпосылки для того, чтобы успешно справиться с этой работой.

Внешнеполитическое влияние президента не должно зависеть от того, удастся ли ему получить место за столом того или иного международного саммита. Оно должно выражаться в его способности помогать Эстонии мыслить стратегически, удерживать государственные институты на одной волне и укреплять наши позиции в мире.