Референдум о браке: у коалиции нет хороших вариантов для продавливания решения в Рийгикогу ({{contentCtrl.commentsTotal}})

Хенн Пыллуаас.
Хенн Пыллуаас. Автор: Ken Mürk/ERR

У правительственной коалиции есть два пути, чтобы преодолеть сопротивление парламентской оппозиции при принятии решения о проведении референдума о браке как союза мужчины и женщины: один юридически надежный, а второй с сомнительными шансами на успех, но оба из них не соответствуют устоявшейся парламентской практике.

Оппозиционные социал-демократы пообещали любыми средствами препятствовать принятию в Рийгикогу решения о проведении референдума. В частности, они планируют представить так много поправок к проекту решения, что для голосования по ним парламенту потребовались бы годы.

У фракций правящей коалиции в Рийгикогу теоретически есть две возможности обойти это препятствие, известное в парламентской практике как обструкция.

Изменение Закона о регламенте Рийгикогу

С юридической точки зрения, самый надежный способ - изменить закон, регулирующий правила работы парламента. Правительство может представить соответствующий законопроект, увязав его с вотумом доверия правительству и лишив оппозицию возможности прибегнуть к обструкции.

Например, можно установить лимит на число поправок, которые могут быть поданы одной фракцией или депутатом парламента. В действительности, закон можно также изменить таким образом, чтобы правительство получило возможность представить проект решения о референдуме, поскольку в настоящее время это может сделать только Рийгикогу. Если коалиционные депутаты не воспротивятся, то закон можно изменить еще до того, как в парламенте начнется обсуждение вопроса о референдуме.

Спикер Рийгикогу Хенн Пыллуаас во вторник отметил, что правительство, как правило, не вмешивается в регламент работы Рийгикогу. "Мы всегда обсуждали в Рийгикогу эти изменения в совете старейшин [парламента], который состоит из правления и председателей всех фракций", - пояснил Пыллуаас, по словам которого все парламентские фракции понимают, что ни одна правящая коалиция не вечна.

"Те, кто сегодня в коалиции, в будущем могут оказаться в оппозиции, и наоборот. Как правило, эти изменения принимались консенсусом, и я считаю, что это самый правильный способ", - добавил он.

Есть всего один прецедент, когда изменения в регламенте Рийгикогу были инициированы правительством: в марте 2009 года была принята поправка, позволяющая парламенту в ускоренном порядке принимать решения о взятии кредитов и использовании стабилизационного резерва в условиях финансового кризиса. Поправка была временной и действовала до июля 2010 года.

Все остальные изменения в регламенте Рийгикогу инициировались парламентом. Иногда соответствующие законопроекты представляли совместно все фракции, иногда это делала конституционная комиссия, а иногда - отдельные фракции. Однако закон ни разу не меняли для того, чтобы выйти из того или иного политического тупика.

По словам Хейки Сибула, который долгое время возглавлял канцелярию Рийгикогу, для изменения регламента работы парламента по инициативе правительства нет юридических препятствий. "Однако до настоящего времени все правительства воздерживались от комментариев по поводу права парламента самостоятельно организовывать свою работу, т.е. по поводу регламента, - сказал Сибул. - Я очень надеюсь, что так будет и в дальнейшем, потому что парламент должен сам прийти к соглашению, как организовывать свою работу".

Решение о референдуме в составе другого законопроекта

Вторая возможность для коалиции более сложная и чисто теоретическая, и если к ней прибегнут, то помимо этических вопросов неизбежно возникнут и юридические споры.

"Одна возможность, которая мне сейчас приходит в голову, это объединить решение о референдуме с каким-нибудь другим законопроектом, так сказать, в виде поправки, в какой-то момент до второго чтения, и в таком виде оно поступит на голосование", - сказал Пыллуаас во вторник.

При этом он добавил, что такой шаг был бы "некрасивым" и не соответствующим устоявшейся парламентской практике.

Парламентская комиссия, которая является ведущей для того или иного законопроекта, может вносить в него поправки между первым и вторым чтением, но и в течение этого периода важно, как именно вносится поправка.

Представим ситуацию, когда конституционная комиссия обсуждает некий инициированный Рийгикогу законопроект до его второго чтения. Если депутаты из партий правительственной коалиции внесут в него поправку о референдуме до того, как истек срок подачи поправок, то этот хитрый план может провалиться: оппозиция успеет быстро среагировать и утопить в бесчисленных поправках и этот законопроект.

Однако и после истечения срока подачи поправок депутатами текст законопроекта еще не окончательный: право вносить поправки все еще остается у ведущей законопроект парламентской комиссии. Согласно закону, "ведущая комиссия составляет новый текст законопроекта для второго чтения, внося в него все учтенные поправки, которые были предложены, и собственные поправки ведущей комиссии".

Важное значение здесь имеет вторая часть этого положения закона, которая дает комиссии право самостоятельно менять законопроект.

Хейки Сибул пояснил, что такая возможность предусмотрена не для ситуаций политического противостояния, а для внесения незначительных изменений.

"Если в последний момент вдруг обнаружится, что что-то не заметили, и текст было бы разумно исправить, и если в парламентской комиссии есть консенсус, то такие изменения время от времени делались", - пояснил Сибул.

С другой стороны, любой пункт закона можно использовать как добросовестно, так и недобросовестно.

Например, в 2008 году Рийгикогу обсуждал поправки в закон о гендерном равноправии. Законопроект прошел первое чтение, и срок подачи к нему поправок истек, после чего конституционная комиссии вдруг переписала его текст. После этого обновленный законопроект регулировал не только обязанности уполномоченного по гендерному равноправию, но и количество избирательных кругов в Таллинне.

В таком виде законопроект прошел второе и третье чтение, но президент Тоомас Хендрик Ильвес поправки в закон не провозгласил. Весной 2009 года тогдашний глава государства отметил, что этими фокусами регламент работы Рийгикогу был нарушен в такой степени, что подвергся существенным искажениям процесс выработки решений в парламенте. Иными словами, закон приняли с нарушением Конституции.

Тогдашняя правящая коалиции во главе с Андрусом Ансипом не стала опротестовывать решение президента в суде. Две разных темы отделили одну от другой, и в сентябре того же года поправки в закон о гендерном равноправии приняли без одновременного изменения в порядке проведения местных выборов.

Однако несколько раз законопроекты, измененные по существу в последний момент, проходили в Рийгикогу. Последний такой пример относится к весне этого года, когда в Рийгикогу рассматривался связанный с кризисом составной законопроект, который вносил изменения сразу в более чем 30 законов. Это означает, что и в тот раз в правовой комиссии Рийгикогу обсуждали вперемешку различные темы до второго чтения.

В частности, голосовали и по нескольким поправкам, внесенным самой комиссией. Например, по просьбе Министерства образования и науки комиссия вписала в законопроект правила, дающие правительству возможность назначать время проведения некоторых экзаменов. Некоторые члены комиссии тогда отмечали, что поправки вносятся в спешке, но и весь законопроект все равно рассматривался в спешке.

По словам Хейки Сибула, если внесение поправок в тот или иной закопроект используют для организации референдума на тему брака, то такой шаг в любом случае одобрять нельзя.

"Тогда была бы нарушена основная суть парламентаризма: о любой вносимой поправке надо информировать депутатов парламента с достаточным запасом времени. Должна быть возможность ее проанализировать и публично обсудить", - пояснил Сибул.

К чему можно привязать референдум в виде поправки?

В законе в точности не прописано, можно ли предложение провести референдум, которое может быть инициировано только Рийгикогу, добавить исключительно к проекту какого-то другого решения Рийгикогу или же к любому законопроекту, в том числе инициированному правительством.

Скорее все-таки требуется проект решения такого же типа, потому что принятое Рийгикогу решение вступает в силу самостоятельно, а законы и поправки к ним провозглашаются президентом. Если Рийгикогу одновременно примет и относящееся к его исключительной компетенции решение, и поправки в тот или иной закон, то может возникнуть путаница при вступлении такого законопроекта в силу.

Необходимость найти подходящий законопроект делает использование этого приема с внесением поправок еще более сложным.

Все инициированные Рийгикогу проекты решений, которые сейчас рассматриваются парламентом, были составлены оппозиционной Партией реформ, причем составитель проекта может его в любой момент отозвать. По сути, входящим в правительство партиям нужно было бы инициировать проект какого-то решения, дать ему пройти первое чтение, дождаться истечения срока подачи поправок, а затем добавить в него решение о референдуме в ведущей парламентской комиссии.

Кроме того, следует учитывать формулировку в законе о регламенте работы Рийгикогу: "при инициировании референдума для принятия решения по иному вопросу государственной жизни инициатор должен представить проект решения об организации референдума".

Как минимум на уровне формулировки в законе, подача поправки к законопроекту и инициирование проекта решения - две разные вещи.

"Это одна из возможных трактовок, и в таком случае канцлер права будет оценивать, было ли совершено нарушение", - сказал Сибул.

Он отметил, что поскольку президент не провозглашает решения Рийгикогу, то он не может его отклонить или направить в Государственный суд. Соответствие таких решений Конституции контролирует канцлер права.

Объединение с другим проектом решения или законопроектом

Помимо внесения поправки в текст законопроекта, у парламентской комиссии есть еще одна возможность. Согласно закону, "ведущая комиссия может ко второму чтению объединить в один текст два и более законопроекта или проекта решения Рийгикогу".

Закон не устанавливает, какие именно проекты решений или законопроекты можно объединять в один текст. В прошлой практике Рийгикогу объединялись скорее законопроекты, которые касались одной и той же сферы или решали одну и ту же проблему.

Время от времени случается, что представленный правительством законопроект объединяют в один текст с законопроектом, представленным фракцией или комиссией Рийгикогу. Закон это не запрещает, и иногда это разумно. Но из текста закона нельзя сделать однозначный вывод, может ли комиссия, например, объединить проект решения провести референдум о браке с каким-нибудь инициированным правительством законопроектом, и следует ли такой документ рассматривать в Рийгикогу как инициированный парламентом или инициированный правительством. 

Все вышеописанные варианты являются чисто теоретическими и могут означать сложные юридические споры.

В связи с этим самый очевидный способ для коалиции продавить решение о референдуме заключается в изменении закона о регламенте работы Рийгикогу с увязкой поправок с вотумом доверия правительству. Поскольку закон о регламенте работы Рийгикогу упомянут в Конституции, для принятия к нему поправок необходимо, чтобы за них проголосовал как минимум 51 депутат Рийгикогу.

Редактор: Андрей Крашевский

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: