В течение последнего десятилетия Эстония постепенно переходила от бюджета, основанного на расходах, к бюджету, основанному на деятельности, и бюджет 2020 года стал первым, который от начала и до конца был основан на деятельности. Цель изменений была разумной: иметь четкое представление о том, как финансируются и реализуются различные государственные цели и каковы результаты. Одним словом, расходы госбюджета были увязаны со стратегическими целями государства.

Теперь, однако, очевидно, что этот переход не принес ожидаемых результатов. В последние годы, которые, несомненно, были для составителей бюджете трудными во всех смыслах, критика звучит со всех сторон: госбюджет стал настолько непонятным для членов Рийгикогу, что они не имеют четкого представления о том, куда на самом деле идут деньги, о выделении которых они принимают решения.

Наряду с депутатами парламента с критикой выступили, например, канцлер права, по словам которой, принятие решений по госбюджету вышло из-под контроля парламента и перешло к правительству и министерствам, а также госконтролер.

Как пояснила ERR глава отдела бюджетного развития Министерства финансов Энекен Липп, прежняя, или экономическая, структура бюджета также подвергалась критике, в том числе со стороны членов Рийгикогу, которые считали бюджет непонятным, и это стало одной из причин изменений. Например, в 2016 году Госконтроль отметил, что для понимания сути государственного бюджета необходимо глубокое знание бухгалтерских, финансовых и экономических терминов, а также много времени для совокупного анализа различных материалов.

Однако из представленного в том же году рапорта Рийгикогу следует, что только 17% депутатов парламента оценили, что предложения по правкам теоретически возможны, но практически невозможно найти источники финансирования. Кроме того, было предложено повысить роль Рийгикогу в составлении госбюджета.

Именно к этому призывают сейчас. В настоящее время Министерство финансов готовит поправки к Закону о государственном бюджете.

Сомнения и колебания были и до изменений

Реформист Таави Рыйвас, возглавлявший правительство с 2014 по 2016 год, в 2010 году, когда уже шла подготовка к переходу к бюджету, основанному на деятельности, возглавлял финансовую комиссию Рийгикогу. По его словам, у него уже тогда были сомнения и опасения по поводу нового способа составления бюджета.

"Помню, когда я был председателем финансовой комиссии в парламенте, чиновники Министерства финансов преподносили это как инновационный, новаторский способ составления бюджета. Оглядываясь назад, я должен сказать, что это было не совсем так, – сказал Рыйвас в интервью ERR. – Даже если это и инновация, то, скажем так, использование альтернативных слов для описания может подойти для каких-то обзоров или маркетинговых документов, но бюджет все же должен быть с цифрами, таблицами, математикой. Нет никакой инновации в том, чтобы отказаться от цифр или ясности".

Юрген Лиги (Партия реформ), занимавший пост министра финансов с 2009 по 2014 год, сказал ERR, что, когда он вступил в должность, над изменениями уже работали, а ответственные за проект люди уже были назначены на должности, при этом изменения были подкреплены рекомендациями экспертов и международными примерами. Однако для Лиги, по его словам, все это не было до конца убедительным.

"Я не был впечатлен, я задавал правильные вопросы, но я согласился. На самом деле, должны вестись постоянные дебаты об управлении, о том, в чем заключается задача государства, а в чем нет, и насколько можно измерить результат", – сказал Лиги.

"Я помню то время, когда я возглавлял финансовую комиссию, а Юрген был министром финансов. Уже тогда мы в определенной степени скептически относились к необходимости иного подхода", – вспоминает Рыйвас.

Назад к желтым книгам?

По мнению Рыйваса, лучший формат бюджета – тот, который использовался на рубеже веков.

"Я помню государственные бюджеты, когда я работал в Министерстве юстиции. В 1999 году были такие желтые книги, все было распечатано, все было очень четким и обзорным. Формат бюджета в то время, смею сказать, был лучшим. В математике нет никаких инноваций – один плюс один равно двум, и цифры и арифметика работают точно так же, как и сто лет назад. Так и с бюджетом: доходы с одной стороны, расходы с другой, а разница – это либо профицит, либо дефицит. Все просто", – отметил Рыйвас.

По его словам, это не означает, что нужно вернуться к желтым книгам, но то же самое теперь можно делать в цифровом формате.

"Делать так, чтобы в таблицах можно было сразу найти любые коэффициенты. Например, зарплаты, расходы домохозяйств, квадратные метры офисной площади – чтобы все это можно было сразу вывести в таблицу по каждому учреждению, по каждому человеку, провести сравнение – такие инструменты при сегодняшних технологиях очень легко организовать. И на основе этого можно было бы принимать гораздо более эффективные управленческие решения", – считает Рыйвас.

Рыйвас привел пример: когда вместо того, чтобы показать, сколько денег тратится на начальное, основное и гимназическое образование и как они соотносятся с зарплатами учителей, зданиями, инвестициями, содержанием зданий и другими расходами, в бюджете приводятся какие-то слова-заменители, например "умный и предприимчивый ребенок", которые ничего не говорят, а являются голословными лозунгами.

"Мы уже в 2020 году видели, что это благое намерение внедрить инновации на практике оказалось совершенно ненужным и необоснованным. Хорошо, мы внедрили инновации, мы совершили ошибку, теперь нам как государству пора поучиться на своих ошибках и не цепляться за это всеми ногтями. Следует перейти на следующий уровень, когда депутаты, министры и общественность в режиме реального времени смогут иметь надлежащее представление о том, что происходит с нашими деньгами", – добавил Рыйвас. 

Лиги: болтовня о формате бюджета отвлекает внимание от главного

По словам бывшего министра финансов Юргена Лиги, у обеих структур бюджета есть свои плюсы и минусы, и для понимания бюджета надо лишь в него углубиться: всегда находятся те, кто не понимает бюджета, в каком бы формате он ни был составлен.

"Это катастрофа, что болтовня о формате бюджета отвлекла внимание от состояния бюджета. Результатом стал постоянно растущий минус, отвратительные повышения налогов и сокращения расходов, с чего в основном должно будет начать новое правительство. Люди, которые могли бы помочь с предостережением, что государство не является финансово устойчивым, только причитают, что они не понимают бюджет", – заявил Лиги.

По мнению Рыйваса, хотя основным виновником бюджетного дефицита стало несоблюдение бюджетного равновесия, основанный на деятельности бюджет тоже сыграл здесь свою роль. "На сегодняшний день мы можем сказать, что после его внедрения в 2020 году резко уменьшилась понятность и ясность бюджета", – сказал бывший премьер-министр.

Он связал рост дефицита бюджета с правительствами Юри Ратаса, который занимал пост премьер-министр в 2016–2019 (с соцдемами и Isamaa) и 2019–2021 годах (с EKRE и Isamaa).

Изменения в Законе о бюджете начнут действовать с 2027 года

Министерство финансов в настоящее время разрабатывает поправки к Закону о государственном бюджете, необходимость которых объясняется тем, что "государственный бюджет недостаточно прозрачен и понятен лицам, принимающим решения, а в Законе о госбюджете и практике его применения не реализовались все те цели, которые планировались предыдущими поправками в закон".

В министерстве отметили, что после принятия и вступления в силу двух серий поправок к Закону о госбюджете (первая была принята в 2014 году и вступила в силу в 2017 году, а вторая была принята в 2017 году и вступила в силу в 2020 году) "выяснились узкие места и противоречия между реальной и желаемой ситуацией".

По словам Липп, в новой серии поправок хотят сохранить принцип основанного на деятельности бюджета, поскольку это является "неотъемлемой частью современного финансового управления", но сделать его прозрачным, информативным и обеспечивающим потребности лиц, принимающих решения".

Критика нового формата бюджета продолжается шесть лет

Переход к новому формату бюджета критиковался многократно с момента вступления в силу первой серии соответствующих поправок.

Например, канцлер права Юлле Мадизе в 2018 году критически отметила, что государственный бюджет стал декларативным, в связи с чем депутатам парламента сложно его понимать, вносить поправки и контролировать расходы.

На уменьшение роли депутатов парламента в правке бюджета указывали тогда же госконтролер Янар Хольм и возглавлявший в то время специальную парламентскую комиссию по контролю госбюджета Айвар Сыэрд (Партия реформ).

Вторая серия поправок, вступившая в силу в 2020 году, должна была сделать госбюджет понятнее, но, по утверждению критиков, имела обратный эффект. В декабре 2020 года (в то время Партия реформ была в оппозиции) Сыэрд даже обратился к канцлеру права с утверждением, что чрезмерно обобщенный госбюджет не позволяет депутатам Рийгикогу выполнять их конституционные обязанности по участию в формировании госбюджета. Канцлер права согласилась с тем, что роль правительства в формировании бюджета стала недопустимо большой.

То же самое Сыэрд продолжил утверждать и в 2021 году, когда Партия реформ уже вошла в правительство, заявив, что госбюджет носит настолько общий характер, что Рийгикогу больше не знает, на что фактически тратятся деньги. Позднее в том же году Сыэрд сказал после составления первого бюджета правительства Каи Каллас, что "основанный на деятельности бюджет бесполезен, у него нет потребителей, им не пользуется ни Рийгикогу, ни госучреждения, и это было подтверждено Государственный контролем".

На аналогичные проблемы с госбюджетом указывал и министр финансов Мартин Хельме, при котором были составлены проблемные бюджеты в начале 2020-х годов.

"Рийгикогу швыряют документ на 700 страницах, в котором никто ничего не понимает. Спорят о "крышевых деньгах", размер которых ничтожен в контекста госбюджета. А между тем проходят сотни миллионов так, что никто даже не знает, и эти расходы в принципе контролируют канцлеры и вице-канцлеры", – сказал тогда Хельме.

В ноябре 2021 года о сложности с пониманием бюджета заявили также многие депутаты Рийгикогу во время третьего чтения бюджета в парламенте.

Недавно о новом формате бюджета критически высказался и академик Яак Аавиксоо, которому было поручено проанализировать расходы в сфере образования. "То, что Рийгикогу жалуется, что не понимает – никто не понимает. То, что мы называем основанным на деятельности бюджетом – это не бюджет и не основанный на деятельности, и правительство должно этим очень серьезно заняться. В противном случае мы не возьмем расходы под контроль, потому что мы не знаем, на что тратятся [деньги]. Мы в конце концов узнаем, сколько было потрачено денег, но зачем и что мы за это получили – этой связи нет. И это касается всех министерств", – сказал Аавиксоо.