Любой, кто сравнит государственные бюджеты Эстонии на 2009 и 2021 годы для Министерства образования и науки, Министерства социальных дел или Министерства сельского хозяйства, быстро поймет, в чем проблема так называемого основанного на деятельности государственного бюджета. И это несмотря на то, что госбюджет 2009 года также имел свои проблемы и недостатки.

Принятый в виде закона годовой бюджет должен устанавливать поддающиеся контролю ограничения на использование денег налогоплательщиков. Если в бюджете 2009 года по секторам и ведомствам прописано, кому, сколько и на что разрешено потратить, то бюджет 2021 года является примером низкого уровня бюджетирования. Конечно, составленный таким образом годовой бюджет невозможно изменить в Рийгикогу, равно как и министры неспособны сократить расходы эффективно и в нужных местах.

Дело в том, что так называемый базовый закон о государственном бюджете – закон, который устанавливает, как должен составляться годовой бюджет страны, – больше не обязывает государство представлять годовой бюджет с перечислением все доходом и расходом государства по статьям и по учреждениям. Но это означает, что невозможно оценивать целесообразность расходов или делать выбор так, как того требуют Конституция и роль парламента.

Да, годовой бюджет государства гораздо сложнее, чем бюджет семьи или предприятия. Однако в Эстонии – и, например, до сих пор в Финляндии – раньше удавалось составлять бюджет, который показывает, откуда берутся деньги, на что и кем они тратятся. Нельзя брать пример со стран, в которых роль парламента сводится к утверждению или отклонению государственного бюджета на следующий год, Конституция этого не допускает.

То есть годовой бюджет государства должен отражать все доходы и расходы страны. В части доходов это налоговые поступления, доходы от продажи и аренды государственного имущества, европейские и другие иностранные субсидии и так далее. Бюджет должен быть представлен в полном объеме. В части расходов должны быть прописаны детские пособия, пенсии, затраты на содержание школ, полиции и Сил обороны, ремонт дорог и так далее.

Обязанность выплачивать детские пособия и пенсии вытекает из соответствующих законов, и в госбюджете должна быть указана прогнозируемая сумма расходов. Из законов также вытекает обязанность государства по организации срочной службы, выдачи ID-карт, расследования преступлений и отправлению правосудия. Львиная доля государственных расходов предусмотрена законом, и указание этих расходов в виде запланированных сумм в годовом бюджете обязательно.

То, выполнили ли родительская компенсация или пособие на трудоспособность поставленную цель, соответствующие министерства, конечно, должны анализировать, но не в рамках государственного бюджета. Если выясняется, что осуществленная на деньги налогоплательщиков деятельность не принесла желаемого результата, в первую очередь необходимо изменить закон, в данном случае Закон о семейных пособиях или в Закон о пособии на трудоспособность, и только после этого можно пересчитать расходы государства и прописать их в следующем годовом бюджете.

Ремонтировать дороги и строить дома, проводить рекламные кампании и конференции можно, если на то есть деньги, в дополнение к вышеперечисленным обязательным расходам. Принимая годовой государственный бюджет, Рийгикогу, по сути, санкционирует такие расходы.

Выплата пособий, сбор налогов, обучение детей, лечение больных и так далее должны быть организованы на практике. Организуемая работа все чаще означает поддержание информационных систем и баз данных, но без принимающих решения и ответственных людей тоже никак. Люди работают, и опять же, именно Рийгикогу дает добро на расходование государственных средств в этих целях.

Рийгикогу должен быть в состоянии понимать и при необходимости пересматривать, сколько и на что тратится. По окончании бюджетного года должна быть возможность оценить, были ли деньги потрачены законно и целесообразно, и лучше всего было бы, если бы следующий бюджет анализировался с учетом полученных знаний. А вдруг можно сократить расходы на управление государством? А что если вместо чиновников по судам слишком часто ходили или анализы составляли нанятые адвокаты, тогда как это было обычной задачей государственного служащего?

Если прогнозы показывают, что государственные доходы вырастут не в той мере, как ожидалось, а расходы увеличатся, то необходимо увеличить доходы или сократить расходы, на практике обычно и то, и другое. Сокращение расходов возможно, если знать, какое учреждение сколько и на что тратит, и какие есть варианты.

В сферах деятельности и программах с красивыми названиями такой информации нет. В бюджете на 2021 год ее не было вообще, в бюджете этого года ее гораздо больше, но все равно она не такая четкая, как это было бы в бюджете, основанном на расходах. Юридический вопрос заключается в том, может ли базовый закон о государственном бюджете быть неконституционным, поскольку он не обязывает достаточно четко расписывать годовой бюджет?

Недавно предложенные поправки к базовому закону о бюджете, к сожалению, не решают эту проблему. Предлагаемое добавление десятков страниц таблиц к государственному бюджету не обеспечит большей ясности, необходимой для принятия обоснованных бюджетных решений, и не улучшит бюджет.

Создается впечатление, что Рийгикогу будет иметь более точный обзор того, кто, на что и сколько тратит, и что для министерств будут установлены более точные ограничения на расходование средств, например, если расходы на персонал заморожены решением Рийгикогу, значит, заморожены. К сожалению, в законопроекте говорится, что министр может изменить распределение утвержденных Рийгикогу расходов. Так что верно сказанное в пояснительной записке: влияние изменений несильное.

Закон, который не имеет влияния, не имеет смысла. В обществе существует широкий консенсус относительно того, что составление госбюджета требует капитального ремонта. В коалиционном договоре также подчеркивается необходимость повышения прозрачности государственного бюджета. Сейчас, когда идет поиск способов сокращения разницы между расходами и доходами государства, особенно важно четко и точно знать, на что и в какой мере расходуется бюджет того или иного ведомства.

Вышеупомянутый бюджет 2009 года помогает понять возможности основанного на расходах госбюджета, но он не идеален. Поэтому стоит подумать о том, как найти подходящий Эстонии конституционный способ составления годового бюджета.

При необходимости можно также внести поправки в Конституцию, чтобы еще четче показать, что государством управляет Рийгикогу, и указать, каким должен быть годовой бюджет. Если потребуется составлять многолетний бюджет и при необходимости менять его в Рийгикогу, то и это возможно после внесения поправок в Конституцию. Например, Конституция Финляндии очень подробно регламентирует составление годовых бюджетов и роль парламента в этом. Пример Финляндии, безусловно, заслуживает пристального внимания. В госбюджете Эстонии и в пояснительной записке к нему такой информации нет.

В годовом бюджете Финляндии четко расписаны статьи расходов, при этом правительство и учреждения не лишены, в разумных пределах, свободы действий. В отличие от госбюджета Эстонии в финских документах по бюджету обязательные расходы четко отделены от прочих запланированных трат, и последние можно сокращать или перераспределять без ущерба для законных ожиданий родителей или пенсионеров. В дополнение к проекту госбюджета правительство Финляндии представляет предложения по бюджету, из которых как каждый народный избранник, так и общественность могут узнать точное содержание каждой статьи расходов.

Госбюджет с четкими статьями расходов позволяет в конце бюджетного года оценить, были ли деньги использованы на те цели, на которые правительство просило разрешения у Рийгикогу. Годовой бюджет Финляндии основан на расходах, но это не мешает четко и содержательно расписывать в дополнительных материалах к госбюджету использование денег и ожидаемые результаты.

Мы также можем применить имеющийся опыт так называемого основанного на деятельности бюджета в пояснительной записке, представляя в ней основанный на деятельности бюджет. Возможно, уже в следующем году нам удастся найти новое и лучшее решение для составления госбюджета и на его основе составить госбюджет на 2026 год.