В решении от 19 января суд оставил без удовлетворения жалобы лесозаготовительных предприятий Voore Mets и Lemeks Põlva на предписания Департамента окружающей среды. В 2021 году Департамент окружающей среды приостановил лесозаготовительные работы на время предполагаемого гнездования птиц, в том числе на двух участках, по которым действовали лесохозяйственные извещения подателей жалоб. Департамент исходил из Закона об охране природы, запрещающего уничтожение диких птиц независимо от того, относится ли вид к исчезающим.

Запрещено, однако, лишь умышленное уничтожение и беспокойство птиц, а также разрушение их гнезд. Суть судебного спора как раз и заключалась в разграничении умышленных действий и случайного сопутствующего вреда. Поскольку Закон об охране природы опирается на директиву ЕС о птицах, Госсуд в 2023 году обратился в Суд Европейского союза за разъяснением относительно толкования директивы.

В предварительном решении, вынесенном в августе прошлого года, Суд Европейского союза пояснил, что хотя целью вырубки леса не является причинение вреда птицам, деятельность, по смыслу Директивы о птицах, считается умышленной и в том случае, если лицо, ведущее лесное хозяйство, вынуждено признать реальную возможность наступления запрещенного последствия.

Разграничение лесов по богатству птицами

Здесь вступает в игру число птиц в лесу, точнее плотность гнездования. Чем плотнее птицы гнездятся в лесу, тем выше вероятность того, что в ходе вырубки будут уничтожены яйца и погибнут птенцы. Однако начиная с какой плотности уничтожение птиц следует считать умышленным? На этот вопрос нет единого и исчерпывающего ответа. Точно так же, как невозможно численно определить, с какого числа песчинок начинается куча и с какого числа капель воды – озеро.

В решении Суда Европейского союза есть две точки опоры. Гибель птиц следует неизбежно считать умышленным последствием, если в подлежащем вырубке лесу зафиксировано гнездование примерно десяти пар птиц на гектар.

Во-вторых, уничтожение считается умышленным и тогда, когда на основании общих научных данных и наблюдений за отдельными птицами следует предполагать в лесу гнездование примерно десяти пар птиц. На заседании Госсуда в октябре податели жалобы хотели поставить на этом точку. Однако предварительное решение не дает для этого оснований. Суд Европейского союза не установил универсальный порог умысла, а лишь дал оценку ситуации, характерной для дела Voore Mets. В более общем плане решающим является принцип предосторожности, значимость которого суд подчеркнул и в контексте запретов на уничтожение и беспокойство птиц.

Госсуд разъяснил в своем решении, что в лесу, богатом птицами по типу и возрасту, лесозаготовитель не может в период гнездования легкомысленно рассчитывать на то, что с птицами, возможно, ничего не случится. Утверждения о том, что в таком лесу птиц меньше, чем можно ожидать, лесопользователь должен быть способен достоверно доказать. В лесах, которые на основании общих научных данных можно считать скорее бедными птицами, можно исходить из противоположного предположения. Там риск может быть социально приемлемым, и уже государство при вмешательстве в деятельность лесопользователя должно указывать на особые обстоятельства, свидетельствующие о более высоком, чем ожидается, риске.

К сожалению, в настоящее время отсутствуют общепризнанные критерии того, какие леса следует считать богатыми птицами, а какие бедными с точки зрения ограничений на вырубку. Проведение такой границы не относится к полномочиям Госсуда. В связи с этим сохраняется значительная неопределенность в лесах, где плотность гнездования не превышает десяти пар птиц на гектар. Исходя из решения Госсуда, в настоящее время нагрузка по доказыванию лежит на Департаменте окружающей среды, однако дальнейшая судебная практика может внести коррективы.

Более точные правила и исключения

Быстрее внести ясность в разграничение лесов мог бы Рийгикогу или, по его уполномочию, правительство. И без слов понятно, что этому должны предшествовать обсуждения с орнитологами, владельцами лесов и экологическими объединениями.

В условиях временного правового вакуума Департаменту окружающей среды предстоит на основе наилучших доступных научных данных решать, какая плотность гнездования является достаточной для того, чтобы риск гибели птиц позволял говорить об умышленном действии. При этом риск, связанный с вырубкой, должен заметно отличаться от так называемого естественного фона гибели птиц. Суды же и впредь смогут проверять, исходили ли надзорные органы при разграничении из разумных критериев.

К настоящему времени Департамент окружающей среды в качестве административного руководства начал применять оценочную матрицу. По ней леса делятся на три категории: с низкой плотностью заселения птицами (до двух пар на гектар), со средней плотностью (две – шесть пар на гектар) и с высокой плотностью (более шести пар на гектар). Оспариваемые предписания на нее еще не опирались, поэтому Госсуд матрицу не оценивал.

Директива о птицах допускает, что законодатели государств ЕС в интересах предпринимательской деятельности могут устанавливать различные исключения из запретов на уничтожение и беспокойство птиц. Законодателю следовало бы пересмотреть эти возможности и принять политическое решение о том, необходимо ли в определенных ситуациях смягчать запреты в целях защиты интересов лесной промышленности.

Чиновники, слушающие пение птиц

Перед вынесением предписаний подателям жалобы чиновники Департамента окружающей среды выезжали на участки для ознакомления с ситуацией, то есть наблюдали за птицами и определяли их присутствие по пению. По мнению подателей жалобы, этого недостаточно. Они требовали проведения учета птиц по строго установленным методикам, сравнивая прогнозы, основанные на типе леса, с игрой случая. Такое сравнение некорректно. Основанием для запрета является экологический риск, а не достоверное знание о факте гнездования.

Так называемый метод птичьего атласа разработан для научных исследований, а не для практического применения закона. В соответствии с ним в некоторых случаях птиц необходимо наблюдать дважды с интервалом не менее недели. Это было бы крайне трудоемко и не помогло бы лесной промышленности. Очевидно, что на время таких исследований также пришлось бы приостанавливать вырубку. На практике это означало бы оставление пернатых без защиты, предусмотренной Директивой о птицах.

Разумно исходить из более общих научно обоснованных данных и на политическом уровне установить адекватное пороговое значение, от которого зависит необходимость принимать риск гибели птиц. Наблюдения на местах могут оставаться подходящим способом прояснения ситуации в исключительных пограничных случаях.