Если до сих пор мы, следуя примеру Европейского союза, мы внедряли в нашу внутреннюю политику "зеленые" и "белые" книги, то теперь, по-видимому, пришло время дорожных карт. Законопроект о климате, находящийся на рассмотрении в Рийгикогу, предусматривает составление дорожных карт для достижения климатических целей. На прошлой неделе правительство протокольным решением утвердило "Основы развития сектора беспилотных транспортных средств Эстонии и дорожную карту на 2026–2030 годы".

Конечно, дорожные карты составлялись и раньше – как для планирования деятельности учреждений, так и целых отраслей. Однако, насколько мне известно, документ по беспилотным транспортным средствам, то есть дронам – это первая дорожная карта, одобренная правительством. Юридическое значение такого протокольного решения при этом довольно туманно.

В международной практике дорожная карта – это пошаговый план действий, составленный для достижения долгосрочной цели и часто охватывающий несколько сторон. Это добровольный стратегический документ, который помогает прояснить, сделать прозрачными и скоординировать действия, но он не является юридически обязательным и не накладывает прав или обязанностей. В то же время предполагается, что государственные учреждения будут руководствоваться дорожными картами при планировании своей деятельности и бюджета.

Дорожные карты могут быть политически и административно важными, но их значимость за пределами мандата одного правительства может не признаваться. За их неисполнение нельзя привлечь кого-либо к ответственности. Называние документа "дорожной картой" не делает его более особенным, чем план действий, более обязательным, чем "белая книга", и не отличает его от обычного политического соглашения.

Самым важным политическим соглашением, но при этом юридически почти бесполезным документом, является коалиционное соглашение. По своей сути, это соглашение о доброй воле между частноправовыми субъектами, которое может быть обязательным только для подписавших его лиц. Раньше коалиционное соглашение подписывали председатели партий. Тогда это могло быть договором между партиями как некоммерческими организациями. В последнее время стало правилом, что соглашение подписывают все депутаты парламента от коалиционных партий. Сделать это они могут только как частные лица. Ни Рийгикогу, ни Правительство Республики как государственные институты не связаны обязательствами, вытекающими из коалиционного соглашения.

Ни один правовой акт не предусматривает заключение коалиционного соглашения. Оно может, но не обязано содержать предвыборные обещания партий. Когда кандидат в премьер-министры выступает перед Рийгикогу с докладом об основах формирования правительства, то у него в кармане может быть, но не обязан иметься проект коалиционного соглашения. Тем не менее, именно коалиционное соглашение определяет большую часть того, какие законы будут составлены, какие реформы будут инициированы и какие темы попадут в политическую повестку дня.

Коалиционное соглашение обретает практическое значение только через программу деятельности Правительства Республики, которую правительство утверждает распоряжением. Если при составлении других правовых актов или стратегий предусмотрены правила для их инициирования, прозрачности, анализа воздействия, оценки соответствия Конституции и вовлечения сторон, то в коалиционное соглашение, а затем и в программу деятельности, задачи зачастую попадают по неизвестным причинам и из неизвестных источников, без содержательной оценки их применимости, соответствия Конституции или реальных последствий. В коалиционное соглашение можно вписать все что угодно, но это не означает, что план является хорошим или что мир на самом деле работает именно так.

То, что партнеры по коалиции договариваются о действиях для формирования правительства или разные стороны составляют дорожную карту для достижения целей, вполне понятно и необходимо. Проблемы начинаются тогда, когда предполагается, что решения должны быть приняты только потому, что они уже прописаны в коалиционном соглашении или какой-либо дорожной карте. Если коалиционное соглашение или дорожная карта становятся "черным ходом" для обхода процесса формирования политики, согласованного в правовом государстве, то это является недемократичным и некачественным управлением.

В результате того, что пунктам коалиционного соглашения в государственных учреждениях предоставляется "зеленая улица" без какой-либо критики, мы и на этой неделе видим в парламенте обсуждение нескольких законопроектов, процесс прохождения которых идет "со скрипом", поскольку отсутствуют договоренности с важными заинтересованными сторонами или анализ воздействия был недостаточно беспристрастным и тщательным.

Общество, и особенно чиновники, в чьи обязанности входит подготовка законопроектов, должны быть требовательными и внимательными даже тогда, когда главным оправданием решения служит лишь ярлык программы деятельности правительства. И политики не должны обижаться, если в результате более тщательного анализа выяснится, что какой-то пункт коалиционного соглашения невозможно реализовать так, как планировалось.