В опубликованном на портале ERR манифесте Яака Аавиксоо, Марью Лауристин и Юри Райдла об ожиданиях в отношении модернизации государственного устройства предлагаются некоторые конкретные изменения: участие избирательных союзов в выборах в Рийгикогу на равных условиях с политическими партиями, укрепление парламентского контроля, более подробная публичная отчетность министров перед общественностью, а также создание консультативного органа - Конвента будущего Эстонии, в рамках которого эксперты, заинтересованные группы и политические партии разрабатывали бы решения долгосрочных проблем государства, а граждане могли бы высказывать свое мнение через электронное народное собрание.

По оценке авторов, эти изменения, которые предлагается внедрить в 2027 году, помогли бы уменьшить отчуждение и сделать управление страной более открытым, ответственным и основанным на фактических данных.

В Эстонии за последнюю четверть века неоднократно выдвигались манифесты интеллигенции и инициативы по реформированию государственного устройства: обращение "Две Эстонии" 2001 года, процесс общественного соглашения 2003 года, "Хартия 12" 2012 года и последовавшее за ней Народное собрание, план Фонда государственной реформы 2018 года. Эти вмешательства носили различный масштаб и имели разную организационный характер. Нынешний манифест пополняет этот ряд.

В этих манифестах повторяется довольно одинаковый нарратив о том, что власть отдалилась от народа, политические партии замкнулись в себе, управление государством раздроблено, а долгосрочная перспектива утрачена. Решение ищут в открытости политики для внешней информации и общественного участия.

Нынешний манифест скорее тоже разжигал ощущение кризиса, но делал это без достаточных обоснований, а недостаток аргументации компенсировался обобщениями, местами носившими тенденциозный характер.

Приведу пример. "Самое главное - снизилось доверие к государственному управлению. Оно воспринимается как сосредоточенное на собственных интересах и обременительное, ему не хватает лидерства, а качество управления оставляет желать лучшего как на институциональном, так и на личном уровне", - считают авторы манифеста. В это предложение втиснуто очень много смысла, и оно звучит более драматично, чем можно сделать вывод из имеющихся данных.

Снижение доверия к правительству в последние годы - это сама по себе подтвержденная проблема. Согласно исследованию ОЭСР, доля людей в Эстонии, выражающих высокий или умеренно высокий уровень доверия к правительству, в 2021-2025 годах снизилась на десять процентных пунктов - с 47% до 37%. Средний показатель по странам ОЭСР составлял 40%. Таким образом, хотя с ходом времени произошло снижение этого показателя, в 14 из 33 развитых стран, включенных в исследование, показатель доверия к правительству ниже, чем в Эстонии. Кроме того, уровень доверия жителей Эстонии в настоящее время не находится на историческом минимуме.

В 2001 году, когда социологи выступили с манифестом "Две Эстонии", уровень доверия к правительству составлял 28%. В декабре 2012 года, после публикации "Хартии 12", уровень доверия к правительству был 40%. Осенью 2018 года, когда были обнародованы предложения Фонда государственной реформы, правительству доверяли 57% респондентов. Таким образом, нет оснований считать, что неправительственные реформаторские инициативы обязательно возникают на почве недоверия и что само их появление является свидетельством глубокого кризиса доверия.

Упомянутое в цитируемом предложении низкое "качество управления" также требует более детального диагноза. Говоря о качестве управления, необходимо различать его различные аспекты.

В 2025 году административными услугами в Эстонии остался доволен 81% их недавних пользователей, тогда как в странах ОЭСР этот показатель в среднем составил 68%. Уровень удовлетворенности превысил 80% также в Финляндии, Люксембурге и Швейцарии. Это не свидетельствует о высоком качестве политического управления, но служит весомым контраргументом против представления о государстве, которое в целом оторвалось от повседневных дел людей и плохо управляется.

Критика "эгоцентричности" управления более обоснована на уровне общественного восприятия, если под этим понимается низкая восприимчивость власти к влиянию граждан. В исследовании ОЭСР 2023 года лишь 17% эстонских респондентов сочли, что политическая система позволяет таким людям, как они, влиять на деятельность правительства; средний показатель по ОЭСР составлял 30%.

В другом месте авторы манифеста отмечают, что в Эстонии "начали разрастаться бюрократические уровни и процедуры принятия решений, для которых характерны медлительность, непрозрачность и оторванность от повседневных проблем людей". Управление также считается чрезмерно обременительным.

В вопросе обременительности государственного управления наблюдаются серьезные тревожные сигналы с точки зрения бизнеса. В исследовании EIB за 2025 год 29% эстонских предприятий (в Европейском союзе - 11%) сообщили, что более десятой части их работников заняты выполнением требований и стандартов и заполнением связанной с ними отчетности. Однако всю эту нагрузку нельзя полностью возлагать на излишнюю бюрократизацию эстонского государства. Экспортирующие предприятия должны учитывать и бюрократические особенности других стран.

ОЭСР рекомендует Эстонии упростить систему разрешений и лицензий, хотя в 2023 году оценила ее как чуть менее обременительную, чем в среднем по ОЭСР, а регуляторную среду в целом - как одну из лучших с точки зрения благоприятных условий для конкуренции.

Кроме того, не все сравнительные показатели подтверждают картину общей медлительности государственного управления. Согласно статистике Европейской комиссии по тендерам за 2024 год, показатель скорости принятия решений в Эстонии составил 59 дней, тогда как сравнительный показатель по ЕС - 74 дня. Это не говорит о том, насколько быстро в Эстонии готовятся планировки или принимаются стратегические решения, и не показывает, замедлились ли процедуры со временем. Однако это заставляет задаться вопросом, о медлительности какого именно процесса идет речь.

Что касается количества официальных учреждений, то в Эстонии есть доказательства их сокращения, а не увеличения. В результате административной реформы 2017 года число местных самоуправлений сократилось с 213 до 79. Согласно обзору ОЭСР по Эстонии за 2026 год, реформа привела к сокращению занятости в управленческих структурах на местном уровне примерно на 10-15%, в первую очередь за счет административного вспомогательного персонала.

Согласно обзору государственной реформы Министерства финансов, 16 учреждений были реорганизованы в шесть, а общее число учреждений правительственного сектора в 2019-2022 годах сократилось примерно на 8%. Число учреждений не равно числу уровней принятия решений: напротив, внутри объединенной организации могут возникнуть и дополнительные уровни согласования. Однако от того, кто говорит о "разрастании", все же следовало бы ожидать разъяснений о том, какие уровни и процессы добавились и как измеряется их нагрузка.

О недостатках парламентского контроля, упомянутых в манифесте, свидетельствуют также конкретные данные опросов и аудитов. В годовом отчете Государственного контроля за 2024 год было отмечено, что ориентированное на деятельность бюджетирование не достигло поставленных целей, а расходы государственного бюджета не поддавались отслеживанию. Лишь 24% эстонских респондентов в одном из сравнительных исследований 2023 года сочли вероятным, что Рийгикогу поддерживает ответственность правительства перед парламентом; в странах ОЭСР этот показатель в среднем составляет 38%.

Опросы для изучения уровня доверия и удовлетворенности отражают оценки людей. Положительный показатель удовлетворенности по своей сути не является более объективным, чем отрицательный показатель доверия. Однако ни тот, ни другой показатель сам по себе не выявляет причин такой оценки. Люди могут оценивать управление как плохое как из-за неудачных решений и недостаточных разъяснений, так и из-за решений, которые им не нравятся, но являются обоснованными. Эти причины следует учитывать уже на этапе постановки диагнозов.

Для обоснования любых изменений в государственном устройстве результаты опросов следует сопоставлять с данными о процессах принятия решений, результатах и механизмах ответственности. Ничего из этого в манифесте Аавиксоо, Лауристин и Райдла не приводится, хотя сам манифест требует от правителей принятия решений на основе данных.

Ни один манифест по государственному устройству не вторгается в пустое политическое пространство с отсутствующими планами реформ. Нынешняя коалиция уже пообещала объединить государственные учреждения, сократить штат госучреждений и их расходы на одну пятую, отменить ненужную отчетность и централизовать организацию государственных ИТ-услуг.

В коалиционном соглашении также предусмотрено повышение прозрачности бюджета и предоставление канцлерам более широких полномочий по набору и мотивации служащих. Эти обещания не заменяют расширения влияния граждан, которого хотят добиться авторы манифесты, но частично пересекаются с предложениями по административной реформе.

В Эстонии авторитеты, внесшие весомый вклад в восстановление государственности, могут привлечь к себе внимание общества. Такая возможность оказывать влияние, не входя в правительство, является сильной стороной маленького общества, однако авторитет не заменяет обоснования, а тяжесть диагноза еще не гарантирует, что предложенное решение излечит проблему или вообще имеет какую-либо логическую связь с диагнозом.

Манифесты интеллигенции и бизнесменов зачастую отличаются упрощенным, преувеличенно алармистским тоном или же необоснованной идеализацией. Например, в нынешнем манифесте говорится, что "власть, которая в первые годы независимости осуществлялась с привлечением широкого круга заинтересованных групп и специалистов с различными компетенциями, постепенно замыкается в партийных пузырях и воспроизводящей их карьерной политике".

Историческая сторона этого утверждения носит идеализирующий характер. Учредительное собрание является хорошим примером объединения политических лагерей и знаний, однако инклюзивность одного чрезвычайного процесса государственного строительства нельзя распространять на все государственное управление 1990-х годов.

Исследование Микко Лагерспетза, Эрле Рикманна и Рейна Руутсоо 2002 года проводит различие между периодом общественных движений и последующим этапом развития. В интерпретации авторов политическая элита в значительной степени определяла основные цели переходного периода по принципу "сверху вниз", а способность гражданского общества влиять на элиту была ограничена. Это не является исчерпывающим сравнением нынешнего и тогдашнего уровня вовлеченности, но ставит под сомнение представление о "золотом начале".

Длительная политическая карьера сама по себе не свидетельствует о закрытости, так же как переход в политику из науки или бизнеса не свидетельствует об открытости. Профессиональный опыт может улучшить качество управления. Проблема возникает тогда, когда партийная лояльность вытесняет компетентность и содержательную конкуренцию. Хотелось бы услышать, на каком основании составители манифеста оценивают углубление этой тенденции.

Я не утверждаю, что авторы манифеста ни в чем не правы. Я лишь ссылаюсь на то, что, опираясь исключительно на авторитет подписавшихся, невозможно согласиться со всем, что там написано.

Кроме того, я бы хотел увидеть в манифесте, призывающем к созданию конвента будущего и более инклюзивной демократии, упоминание о Народном собрании "Хорошая жизнь", состоявшемся в этом году. В отличие от Народного собрания 2012 года, оно прошло без какой-либо шумихи в СМИ. В этом году также прошли организованные Эстонским советом по сотрудничеству циклы диалогов во всех уездах Эстонии. Для инициирования этих обсуждений не публиковались алармистские манифесты.

Многие из наших наиболее влиятельных демократических инициатив возникали на фоне остро ощущаемого кризиса. С этим связана опасность того, что высказывание мнения в такой ситуации начнут рассматривать как реальный инструмент преодоления кризиса. Получается, что как будто всегда сначала нужно доказать, что государство зашло в тупик, чтобы получить возможность поучаствовать в процессе.

Пару лет назад я слышал от одного ирландского депутата, как в Ирландии участие граждан, вызванное экономическим кризисом 2008 года, превратилось в повторяющуюся и рутинную практику. За экспериментом с гражданской инициативой 2011 года последовал конституционный конвент, решение о созыве которого было принято в 2012 году, а его основная работа проходила в 2013-2014 годах. Впоследствии гражданские ассамблеи использовались для обсуждения различных тем. Речь идет не о постоянно заседающем собрании, а о регулярно используемом способе формирования политики. Мы могли бы двигаться в том же направлении.

При этом новое обсуждение не должно заменять решение уже известных проблем. Государственный контролер Янар Хольм, например, проводя аудит одной из сфер государственного управления, констатировал, что вместо реального прогресса происходит постоянное "повторное открытие" темы. Такая же опасность существует и в случае с периодически, но бессистемно возникающими инициативами в области гражданской демократии.

Государственный секретарь Кейт Каземетс в своей публикации от 15 октября отметил, что "правительства по всему миру сталкиваются с одними и теми же проблемами - государственное управление застряло в слишком жестких бюджетных рамках и забюрократизированности. Новые технологии и инновационные гибкие подходы к предоставлению публичных услуг не удается внедрять достаточно быстро. Это приводит к снижению доверия со стороны населения".

Недавний доклад ОЭСР о выходе из управленческого тупика посвящен именно этим проблемам и подтверждает обоснованность высказанных в манифесте опасений.

В докладе рекомендуется сократить внутреннюю бюрократию государства, или "бежевый ковер" - установленные самой администрацией процедуры, согласования и проверки, которые мешают работе. Строгость контроля должна соответствовать уровню риска. Если ненужные этапы процедуры сохраняются, то слияния учреждений будет недостаточно.

Также ОЭСР рекомендует увязать ответственность руководителей с межведомственными результатами. Корректное выполнение задач в рамках своей сферы управления не гарантирует решения такой проблемы, которая выходит за пределы отдельных сфер управления. Еще во время работы на государственной службе я придерживался мнения, что все министерства следует объединить. ОЭСР не заходит так далеко, однако подчеркивает важность совместной ответственности, наличия четких лидеров и мониторинга результатов.

В бюджете рекомендуется делать реальные выборы, оценивать существующие программы, прекращать или реорганизовывать малоэффективные мероприятия и направлять средства на удовлетворение изменившихся потребностей. Исторически сложившиеся обязательства по расходам не должны лишать правительство возможности финансировать новые приоритеты.

ОЭСР рекомендует институционализировать гражданские собрания и общественный диалог. Граждане должны иметь возможность влиять на повестку политической элиты и знать, что стало с их предложениями.

Мой главный вопрос к авторам манифеста заключается в том, как превратить такие инициативы в плодотворную, более целенаправленную практику и как такой неправительственный вклад будет учитываться при принятии решений и формировании бюджета, а также увязываться с уже существующими возможностями участия.

При этом участие граждан не должно ограничиваться электронными каналами. Это элитарный подход, создающий впечатление, будто право высказываться - это привилегия интеллигенции и бизнеса. Если бы право высказываться стало рутинной частью управления, не пришлось бы начинать каждое последующее обсуждение с доказательства того, что Эстония снова безнадежно зашла в тупик.