Райт Марусте: критический взгляд на чрезвычайное положение ({{contentCtrl.commentsTotal}})

Райт Марусте.
Райт Марусте. Автор: ERR

Закон о чрезвычайных ситуациях предусматривает наличие у государства оперативного резерва для действий в условиях чрезвычайного положения. В начале эпидемии выяснилось, что оперативный резерв фактически отсутствует, устарел и не соответствует требованиям ситуации. Пришлось без оглядки швырять десятки миллионов евро, чтобы выйти из критического состояния. Это выглядит как преступная халатность, пишет бывший председатель Государственного суда Райт Марусте.

Кризисы всегда будут. На них нужно учиться, чтобы лучше подготовиться к следующему кризису. Здесь помогает критическое мышление и анализ, а не эмоции, выдача желаемого за действительное или однобокие оценки. Помогают честность и прямота, а иногда и болезненная критика, потому что в противном случае все повторится снова.

Коронавирусный кризис стал не только небывалым вызовом для медицины, но и привел к самому масштабному ущемлению нашего конституционного порядка за всю его современную историю. Недостатки и проблемы проявились в регулятивной базе, административной деятельности и в подходах. Ниже я резюмирую наиболее существенные из этих проблем.

Кому жить, а кому умирать?

Когда правительство устами премьер-министра и руководителя чрезвычайного положения сообщило, что перед ним встал выбор - человеческие жизни или деньги, было заявлено, что в такой ситуации правительство выбрало жизни. Звучит очень гуманно, заботливо и разумно. Но правительство умолчало о том, что выбирали и между жизнями.

Плановое лечение тяжелобольных было приостановлено. В режим ожидания перевели всех - переживших инсульты и инфаркты, больных раком и очень много других людей, которые долго ждали своей очереди на лечение и находились в критическом состоянии. Медикам известна судьба и число таких людей, а также последствия ожидания. Но об этом мы не говорим.

Необходимость делать трудный выбор в очередях на лечение возникла, с одной стороны, из-за недооценки опасности события и неспособности Департамента здоровья дать правильный прогноз развития ситуации. С другой стороны, это указывает на неподготовленность больниц к реагированию на пандемию и лечению жертв, что также должно быть одной из целей деятельности Департамента здоровья.

Статья 16 Конституции гласит, что у каждого есть право на жизнь, а статья 12 - что все равны перед законом, и никого нельзя дискриминировать из-за социального статуса или иных обстоятельств. В чрезвычайном положении эти права были проигнорированы.

В большей или меньшей степени были ограничены и многие другие права, например, на свободу самореализации (статья 19), неприкосновенность семьи и частной жизни (статья 26) и предпринимательство (статья 31), право свободно пользоваться и распоряжаться своей собственностью (статья 32) и свободно перемещаться и выбирать место жительства в пределах Эстонии (статья 34), право на образование (статья 37), право проводить мирные собрания (статья 47) и др.

Это правда, что по поводу этих конституционных прав и свобод сделана оговорка, что порядок и пределы их использования устанавливаются законом, и они могут быть ограничены законом.

Перечислять в Конституции по отдельности все ограничивающие законы неразумно и ненужно, их было бы слишком много. Однако было бы уместно, если бы возможности таких ограничений предусматривались соответствующими, т.е. определяющими чрезвычайные ситуации законами. В данном случае, Законом о чрезвычайной ситуации и Законом о чрезвычайном положении. Увы, и Конституция, и вышеупомянутые законы молчат о компетенции ограничивать основные права и свободы. Однако в правовом государстве у каждого ущемления должно быть ясное общее законное основание.

Логично и обоснованно допустить, что для реагирования на угрозу в случае неизбежной необходимости следует использовать и чрезвычайные меры, в том числе ущемляющие конституционный порядок. Но в таком случае в парламентском демократическом правовом государстве такие возможности и порядок их использования ясно предусматриваются в законе, а общественности их представляют с убедительными обоснованиями.

Убедительное обоснование отсутствует, например, для введения чрезвычайного положения по всей стране, в том числе в регионах, которые вирус не затронул, включая острова (за исключением Сааремаа). Тем самым к ним было применено неравное обращение по сравнению с другими регионами Эстонии.

Парламент отодвинут в сторону

В нашем парламентском государстве законы принимает Рийгикогу. К сожалению, в Законе о чрезвычайных ситуациях, который является основанием для чрезвычайного положения, Конституция и Рийгикогу не упомянуты и ссылок на них не сделано, не говоря уже об участии высшего представительного органа в принятии решений, одобрении решений задним числом или участии иным образом.

Поразительно, что в парламентском государстве парламент в чрезвычайном положении отключен, отодвинут в сторону. Конституция такую ситуацию не предусматривает, и она не соответствует одному из фундаментальных принципов Конституции, т.е. принципу эстонского демократического парламентаризма. Хотя все должно быть с точностью до наоборот. Именно в кризисной ситуации процесс принятия решений должен иметь под собой широкую основу и подлежать обсуждению. Это обеспечило бы более высокую легитимность, эффективность и одобрение реагирования на кризис со стороны народа.

Вышесказанное не означает, что парламенту следует взять на себя оперативное руководство или вмешиваться в его детали. Оперативное руководство относится к компетенции исполнительной власти и является ее обязанностью. Однако парламент как раз и создан для принятия в такой ситуации принципиальных, серьезно влияющих на все государство решений.

Во-вторых, регламент работы парламента должен предусматривать возможности для быстрой и эффективной работы в таких ситуациях путем процедур и действий, специально предназначенных для чрезвычайного положения. Сейчас Закон о регламенте и правилах работы Рийгикогу такой возможности не предусматривает. Если это так и останется, то во время следующего кризиса мы очутимся в точно такой же ситуации.

Из истории можно извлечь урок

Согласно нынешнему регулированию, решения и руководство в связи со всей оценкой чрезвычайной ситуации, реагированием на нее и принимаемыми мерами осуществляются в соответствии с Законом о чрезвычайных ситуациях исполнительной властью (правительством Эстонской Республики) на основании ее постановлений и распоряжений. С точки зрения практичности и эффективности это выглядит обоснованным, по крайней мере, в значительной части.

Однако Конституция все-таки не предусматривает делегирование исполнительной власти такого карт-бланша на государственную власть, как и переход власти к правительству по инициативе последнего. В целом, это указывает на необходимость еще раз критически пересмотреть механизмы сдержек и противовесов в нашей государственно-правовой практике.

Закон о чрезвычайных ситуациях предусматривает только ограничение некоторых вышеуказанных прав и свобод, в частности, свободы передвижения (в виде запрета находиться в определенном месте) и свободы собраний (в виде запрета проводить собрания и публичные мероприятия). Функции надзора за применяемыми мерами, в том числе ограничивающими основные права, закон предоставляет только исполнительной власти, т.е. министерству внутренних дел. Нет ни слова о парламентском и судебном надзоре.

Напомним, что действующую Конституцию разрабатывали в составе конституционной ассамблеи не "либерасты", а национал-консерваторы и представители советов, которым в то время принадлежала государственная власть, и Конституция была одобрена народом на референдуме. Соответственно, в обобщенном виде, все противоречащее Конституции противоречит и воле народа.

В скобках можно также отметить, что во время государственного переворота 1934 года было введено военное положение, а президент и фактический глава исполнительной власти Константин Пятс управлял государством своими декретами вплоть до красного переворота в июне 1940 года. Народное представительство формально существовало, но было отодвинуто от принятия решений. Конечно, так далеко мы не зашли, но большой шаг в этом направлении сделан, и народ приучили к чрезвычайному положению. История существует для того, чтобы по ней учиться.

Второй характерный пример отрицания парламентаризма и демократии - представление в Рийгикогу пакета законов для неизбежного и срочного рассмотрения по принципу "соглашайся или отказывайся". Парламент ставится в вынужденное положение, которое не идет на пользу ни качеству законотворческой деятельности, ни репутации Рийгикогу, ни сущностной роли парламентаризма.

Пакетные законы уже сами по себе являются конфликтным способом законотворческой деятельности, который может быть обоснован по практическим соображениям только в исключительных, очень ограниченных случаях при регулировании проблем, которые по своей сути связаны друг с другом.

С технико-юридической точки зрения ничто не мешает представлять и рассматривать каждый законопроект по отдельности. Конечно, не имея данном случае в виду такие вещи, как стремление одержать верх над политическими оппонентами и продавливание законов. У правления и юридической службы Рийгикогу есть вещи, над предотвращением которых следует поработать.

Пакетные законы указывают и на другие недостатки в нашей правовой сфере. Во-первых, на то, что некоторые вещи остаются не сделанными в правильное время и в нормальной обстановке. Поэтому затем приходится разрабатывать и представлять законопроекты в срочном порядке, торопливо, без согласования с существующим регулированием и без обсуждения. Это отрицание хорошего законотворчества, даже насилие над ним.

Конечно, чрезвычайное положение - одна из тех ситуаций, в которых нечто подобное делать не следует. К чрезвычайным положениям - чрезвычайной ситуации, чрезвычайному или военному положению - должна быть системная готовность, т.е. скоординированные законы, постановления и руководства к действию как для варианта A, так и для вариантов B и C.

Вторая и отдельная проблема в Эстонии - широко укоренившаяся практика все регулировать законами, включая детали и организационные вопросы. Если же возникает отличная от стандарта, непредусмотренная в существующем законе ситуация или необходимость, то опять приходится менять закон. Так и возникают "...законы об изменении...законов", чиновники возятся с второстепенными деталями, а государственная машина, по сути, стоит на месте.

Чрезмерное регулирование ненужно, вызывает путаницу, растрачивает ресурсы и, в конечном счете, создает препятствия для гибкости и оперативности государственного аппарата. Конечно, такой практике не место в правовых актах, регулирующих чрезвычайное положение. В законах должны быть четко прописаны общие вопросы, цели, организации, процедуры и компетенции, а детали должны устанавливаться постановлениями и другими подзаконными актами, принимаемыми на основании Конституции и законов.

В заключение

Статья 11 Закона о чрезвычайных ситуациях предусматривает наличие у государства оперативного резерва, т.е. находящихся в государственной собственности или обеспеченных договорами ресурсов для реагирования на чрезвычайное положение. Правительство своим постановлением принимает решение о формировании государственного оперативного резерва, его администраторе, целях, составе и финансировании, а также назначает орган по надзору за хранением, использованием и обновлением резерва.

В начале эпидемии выяснилось, что оперативный резерв фактически отсутствует, устарел и не соответствует требованиям ситуации. Пришлось без оглядки швырять десятки миллионов евро, чтобы выйти из критического состояния. Это выглядит как преступная халатность.

Редактор: Андрей Крашевский

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: