Проблемы начались с плохого планирования. О желательности использования в школах экспресс-тестов говорилось уже в "Белой книге" правительства, опубликованной весной прошлого года. Премьер-министр Кая Каллас тогда назвала этот документ фундаментом всей борьбы с коронавирусом.

По словам главы отдела госзакупок и госпомощи минфина Кристель Мезилане, которая недавно опубликовала акт проверки, организацию экспресс-тестирования в школах следовало бы лучше планировать на всех уровнях госуправления. За это несли ответственность и Министерство социальных дел, и Департамент здоровья, и Министерство образования и науки.

При этом Мезилане отметила, что 26 октября, когда правительство решило начать массовое экспресс-тестирование в школах, у минобра оставалось всего пять дней, чтобы найти тесты. "Это обстоятельство стало непредвиденным для Министерства образования и науки как организатора закупки", - пояснила чиновница.

В связи с этим министерство сложно упрекнуть в выборе самого быстрого метода закупки: не объявленный конкурс госпоставки с переговорами. В результате уже 28 октября был заключен договор с фирмой OÜ SelfDiagnostics, которая предложила два миллиона тестов за 5,1 млн евро. Благодаря этому к началу новой недели в большинстве школ уже были тесты.

Предложение спросили только у одной фирмы

Однако конкуренты уже тогда подняли шум: выяснилось, что OÜ SelfDiagnostics была единственной фирмой, которую попросили представить предложение на тендер. По словам Мезилане, тем самым минобр нарушил закон. "Даже в случае процедуры, используемой в виде исключения, нужно обеспечить как можно большую конкуренцию", - пояснила она.

Марио Кадастик, занимающий должность советника министра образования Лийны Керсна, вспомнил, что на тот момент выбор поставщиков был очень маленький. "Всего две фирмы реально опробовали использование тестов в школах. Об одной из них у нас была информация, что она просто не успеет [поставить тесты] за это время", - сказал Кадастик.

Мезилане в ответ заметила, что возможных поставщиков должно было быть больше, потому что спустя месяц министерство обратилось уже к 11 компаниям. Она подчеркнула, что требование повышенной конкуренции на тендерах существует не просто так.

"В данном случае все эти публичные средства направили просто по отдельному решению одному предприятию", - сказала Мезилане, по словам которой не исключено, что при запросе предложений у нескольких фирм государство получило бы более низкую цену. "Ведь на тендере через месяц цены экспресс-тестов были ниже", - напомнила она.

Второй тендер тоже был частично закрытым

По словам Марио Кадастика, цена оказалась высокой из-за срочности и сложности логистической задачи: необходимые тесты за несколько дней доставили самолетами из других европейских стран, а общение с большим числом фирм, по его словам, не всегда возможно. В качестве примера он привел второй тендер, над которым министерство работало несколько недель.

"Мы тогда спросили, какие тесты предложили фирмы, и дали Департаменту здоровью выбрать, какие из них он считает подходящими для школ", - сказал Кадастик, отметив, что на практике департамент забраковал большинство предложенных вариантов.

Новый рамочный договор поставки министерство заключило 23 ноября. По нему компания OÜ Medesto Logistics обязалась поставить 2,1 млн экспресс-тестов за 2,37 млн евро, т.е. цена одного теста составила 1,14 евро.

Партнера снова нашли по процедуре с переговорами без объявления конкурса. Хотя при второй закупке цена была ниже, чем при первой, Мезилане указала, что нового продавца уже надо было искать на тендере со стандартной процедурой.

"В тот момент критерий непредвиденности больше не действовал, - сказала она. - Уже в тот момент, когда заключили первый договор на закупку экспресс-тестов, следовало начинать готовить следующий тендер, и было бы хорошо это сделать по открытой процедуре".

По словам Кадастика, министерство не затянуло подготовку нового тендера, однако проводить его по открытой процедуре все же было невозможно. В качестве примера он привел третий тендер по закупке экспресс-тестов, который объявил в декабре Государственный центр опорных услуг.

"Профессиональный институт, который как раз и занимается госзакупками, провел этот открытый тендер. Это заняло три месяца и одну неделю", - сказал он.

По словам Мезилане, закон разрешает сокращать сроки конкурсной процедуры до 30 дней от момента объявления тендера до заключения договора, и такой срок у министерства образования был или, по крайней мере, был бы в том случае, если бы тесты расходовались экономнее.

"Правительство оценило, что надо тестировать два раза в неделю детей, которые не переболели и не были вакцинированы. Насколько нам известно, в школах действовали несколько иначе. Тестировали больше двух раз в неделю, и всех детей", - отметила Мезилане.

По мнению Кадастика, рассчитывать на успешное проведение тендера по открытой процедуре за 30 дней было бы верхом оптимизма.

"Государственный центр опорных услуг нам очень четко заявил, что хотя эти исключения существуют, чтобы проводить [тендер] по ускоренной процедуре, на практике они неприменимы, - сказал он. - На практике каждый раз школы были бы закрыты, если бы мы пошли по этому пути".

Как лишние 42 цента превратились в 1,2 млн евро

Мезилане пояснила, что рамочный договор, который минобр заключил 23 ноября, не налагал ни на кого никаких обязательств. По сути, речь шла о соглашении, что Medesto Logistics при необходимости будет продавать министерству тесты, а если тесты не потребуются, то не будет.

"Смысл рамочного договора мог бы еще быть в том, что если в рамочный договор включить несколько поставщиков, то это обеспечивает повышенную конкуренцию и более низкие цены", - сказала представитель минфина.

Министерство образования договорилось с одним поставщиком, и закон этого не запрещает. Нет также ничего запрещенного в том, что спустя сутки после заключения рамочного договора минобр заказал тесты на весь объем договора, т.е. на 2,37 млн евро. По словам Кадастика, тогда рассчитывали, что следующую партию тестов уже обеспечит тендер, который планировался Государственным центром опорных услуг.

В конце января рамочный договор переделали: Министерство образования решило, что закажет у того же поставщика экспресс-тесты еще на 1 185 000 евро. По оценке Мезилане, в этом случае снова был нарушен закон, потому что сумму уже заключенного рамочного договора нельзя увеличивать.

По словам Кадастика, у министерства не было другой возможности, потому что школам снова угрожало закрытие. "Тендер Государственного центра опорных услуг затягивался. У нас практически не было другого выбора", - сказал представитель минобра, добавив, что, по его информации, все предпринятые шаги были законными.

Министерство образования задним число отмечает, что предусмотренный рамочным договором объем не был полностью использован, и это дало ему юридическую возможность увеличить объем договора. По мнению Мезилане, такой законной возможности не было. Кроме того, аргумент минобра базируется на денежной сумме, которой не хватило бы для оплаты даже одного теста.

"Из объема этого рамочного договора на тот момент не было использовано 42 цента. Эта та сумма, в пределах которой можно было менять договор и совершать дополнительные закупки", - сказала представительница Министерства финансов. Между тем минобр закупил дополнительные тесты более чем на миллион евро.

Лийне Керсна может грозить производство о проступке

По словам Мезилане, надзорную процедуру можно теперь считать законченной. "Однако Закон о госзакупках предусматривает и составы проступков. Если появляются признаки проступка, то внесудебный организатор процедуры обязан начать и провести производство о проступке", - сказала она.

Проведенная проверка указывает на два возможных проступка. "Это изменение рамочного договора закупки с нарушением требований и заключение договора поставки или рамочного договора без проведения требуемой процедуры. Министерство финансов сейчас рассматривает возможность начать производство о проступке", - сообщила Мезилане.

Министерство не обязано инициировать производство, потому что определенные нарушения обнаруживаются почти при всех надзорных проверках. Обычно они являются несущественными, но в случае с тендерами на экспресс-тесты ситуация серьезнее.

"В данном случае объемы договоров очень большие. В таком случае надо применять закон особенно жестко. И публичный интерес здесь очень большой", - сказала Мезилане.

По ее словам, есть вероятность, что производство будет инициировано, однако в отношении не министерства, а самого министра. "В отношении госучреждений и учреждений местного самоуправления производство о проступке проводить нельзя. Поэтому, если речь идет об организаторе закупки, которым является госучреждение, то можно наказать только физическое лицо", - пояснила представитель минфина.

Она добавила, что ответственным лицом в данном случае является тот, кто заключил договор поставки. "Это министр образования и науки", - сказала Мезилане.

За оба нарушения, в отношении которых можно возбудить производство о проступке, виновный может быть наказан штрафом в размере 1200 евро.

Кадастик: министр требовал и результата, и юридической корректности

По словам Кадастика, министерство выбрало наилучший вариант, доступный в тогдашнем инфополе. "И задним числом видно, что мы действовали правильно. Все позднейшие решения показывали, что иначе нельзя было это сделать", - пояснил он.

Кадастик добавил, что, по оценке министерства, никакие законы при организации закупок не были нарушены, а для министра было важно найти решение проблемы.

"Наш основной тезис и мандат заключался в том, чтобы школы оставались открытыми. Такое обещание постоянно давалось. В этом отношении Лийна [Керсна] мотивировала нас все это осуществить", - сказал советник министра.

"Но она также всегда задавала вопрос о правильности этих действий. Являются ли они юридически корректными, возможно ли это. Не было так, что делайте как угодно, все равно, что там в законах написано", - подчеркнул Кадастик.