Петер Лыхмус: о рекомендациях МВФ по налоговой политике Эстонии
Рекомендации Международного валютного фонда (МВФ) Эстонии сосредоточены на налогово-бюджетной политике и мерах по повышению конкурентоспособности экономики, пишет Петер Лыхмус в комментарии, первоначально опубликованном в издании Sirp.
МВФ недавно оказал аналитическую поддержку нашим недавним жарким обсуждениям бюджета. Основанная в 1944 году международная организация, на основополагающие принципы которой оказал значительное влияние один из крупнейших экономистов того времени, эстонец Рагнар Нурксе, объединяет 191 страну и известна прежде всего как кредитор стран, испытывающих серьезные экономические трудности, и сторонник реформ.
Однако МВФ также стремится предотвращать кризисы, делясь знаниями и опытом. Это достигается как посредством исследований, так и посредством регулярных ежегодных анализов экономического положения всех государств-членов. Последний визит представителей МВФ в Эстонию состоялся в мае этого года, и отчет был одобрен Исполнительным советом МВФ в июле. Подробные обзоры на английском языке, в том числе за предыдущие годы, доступны всем желающим на сайте МВФ.
Зачастую существует несколько докладов, отражающих анализ МВФ по конкретным странам. Помимо традиционного обзора, отражающего экономическое положение и перспективы страны (последний из которых – "Staff Report for the 2025 Article IV Consultation"), эксперты МВФ также подробно анализируют несколько отдельных тем. Что касается Эстонии, то в этом году таких тем было три. Они подробно описаны в трех отдельных статьях МВФ, которые доступны на том же сайте, что и доклады. Понятно, что в этом году основное внимание уделяется бюджету, налогам и конкурентоспособности. Сосредоточусь на первых двух темах.
Анализ МВФ основан на предположении, что, несмотря на временное укрепление бюджетного положения Эстонии, необходимо предпринять дополнительные шаги по сдерживанию дефицита бюджета, в первую очередь из-за увеличения расходов на оборону, а также из-за проблем с финансированием здравоохранения. Это может оказать краткосрочное негативное влияние на экономический рост, но без этого Эстония не сможет преодолеть свой большой бюджетный дефицит.
Последние годы наглядно показали, насколько быстро может расти государственный долг и связанные с ним расходы на обслуживание долга.
В отчетах МВФ за этот год содержатся аргументы на любой вкус. МВФ признает, что налоговая система, созданная в Эстонии в 1990-х годах, была простой, с низкими налоговыми ставками и, в определенном смысле, даже инновационной, способствовавшей быстрой экономической реструктуризации и росту. В то же время подчеркивается, что эта налоговая структура устаревает, поскольку она недостаточно гибкая и не обладает достаточной широтой охвата, чтобы реагировать на быстро меняющиеся условия.
Что касается структуры налогов, то в докладе МВФ указаны основные принципы налогообложения, а именно, что косвенные налоги (например, НДС) более эффективны, чем прямые налоги (например, подоходный налог), поскольку они по своей природе более "рыночно ориентированы". Это означает, что эти налоги меньше влияют на повседневные решения людей, касающиеся работы, сбережений и покупок.
В докладе также отмечается, что в случаях бюджетных проблем сокращение расходов считается более эффективным, чем повышение налогов, хотя и с некоторыми исключениями. Одно из специальных исследований МВФ этого года посвящено анализу влияния налогово-бюджетной политики на экономический рост. Один из выводов этого исследования заключается в том, что, хотя сокращение бюджетного дефицита оказывает негативное влияние на экономический рост в краткосрочной перспективе, сокращение расходов снижает экономический рост сильнее, чем повышение налогов, но его эффект сохраняется в течение более короткого периода.
МВФ отмечает, что возможности фискальной политики имеют свои ограничения. Таким образом, в случае большого дефицита бюджета или непредвиденных и/или увеличивающихся со временем расходов (например, расходов на оборону) нельзя полагаться на экономию средств как на единственное или даже основное решение. Уровень государственных расходов и налогов, безусловно, накладывает свои ограничения.
Известно, что Эстония имеет относительно низкую налоговую нагрузку и более низкий уровень расходов государственного сектора по сравнению с развитыми странами. Поэтому у нас было несколько меньше возможностей для сокращения расходов, чем в более развитых европейских странах. Более того, НДС не всегда может быть основным источником бюджетной поддержки, поскольку он относительно сильнее бьет по кошелькам низкооплачиваемых работников.
Также установлено, что, несмотря на рост доли НДС во всем мире, доля прямых налогов (подоходного налога) в налоговых поступлениях в развитых европейских странах по-прежнему значительно выше, чем в Эстонии. Например, если в развитых странах Европейского союза в 2023 году НДС составлял 7,8% ВВП, а подоходный налог с физических лиц и налог с предприятий - 12,2%, то в Эстонии соответствующие показатели составляли 9,1% и 8,2%.
Однако в мире рост доли НДС часто достигался за счет отмены льгот с более низкими налоговыми ставками, а не за счет повышения общей налоговой ставки. Именно большое количество льгот по НДС создает значительную неэффективность.
В Эстонии относительно мало льгот по НДС, и в этом контексте МВФ не считает снижение НДС на продукты питания целесообразным. Более того, это оставило бы большую долю доходов, которая в противном случае поступала бы в бюджет, в руках более состоятельных граждан. Я также сомневаюсь, что этот шаг приведет к значительному снижению цен на продукты питания в долгосрочной перспективе, поскольку ряд исследований также выступают против этого.
Что касается снижения бремени НДС для людей с низкими доходами, то МВФ считает, что эффективнее сделать это с помощью прямых налогов, то есть, при необходимости, путем введения дифференцированных налоговых ставок в зависимости от дохода. Прогрессивный подоходный налог также считается более эффективным средством сокращения неравенства, чем прямые субсидии, особенно если последние предоставляются независимо от дохода домохозяйства. Однако предоставление субсидий на основе нуждаемости также считается важным.
В этот раз МВФ подробно остановился на налоге на прибыль предприятий. В настоящее время в Эстонии так называемый налог на прибыль предприятий составляет 1,9% ВВП, что даже меньше, чем в среднем по развивающимся странам (2,4%), не говоря уже о развитых странах (3,5%) или странах Северной Европы (5%).
Система, когда налогом облагались только дивиденды, в предыдущие десятилетия могла быть оправдана для стимулирования инвестиций, однако она устаревает и мало способствует экономическому развитию и бюджету. В Эстонии также обсуждался вопрос о том, что, например, начинающие предприятия, которые пока не получают значительной прибыли (если вообще получают), не получат выгоду от нулевой ставки налога на нераспределенную прибыль. В то же время им придется платить весьма существенные налоги на рабочую силу.
В качестве альтернативы хоть и обсуждалось сохранение действующей системы, которая в значительной степени основана на налогообложении только дивидендов, пусть и с более высокими налоговыми ставками, однако более подходящим вариантом все же предлагается введение традиционного налога на прибыль предприятий (в первую очередь облагается налогом нераспределенная прибыль компании) с некоторыми льготами, например, за счет ускоренной амортизации определенных инвестиций. Все это будет проанализировано более подробно.
Однако во всех вариантах необходимо увеличить долю налога на прибыль предприятий в налоговых поступлениях и сделать ее более предсказуемой - то есть речь идет не только о налогообложении дивидендов.
В своем докладе МВФ сосредоточивается на налоговой базе Эстонии, которая считается слишком узкой (налоговой базой являются либо доходы, либо активы, либо иная экономическая деятельность, с которой взимаются налоги для финансирования функционирования государства). Другими словами, в Эстонии слишком мало видов налогов.
Важно отметить, что расширение налоговой базы означает не повышение налогов как таковое, а, прежде всего, распределение существующих налогов между различными налогами (и, следовательно, снижение некоторых из них). Очевидно, что опора на меньшее количество налогов снижает гибкость как в реагировании на экономические циклы, так и в распределении налогового бремени между различными субъектами налогообложения. Кроме того, более высокие налоговые ставки, применяемые к меньшему числу налогов, могут способствовать уклонению от уплаты налогов.
Помимо простоты и эффективности налоговой системы, МВФ также обращает внимание на ее справедливость, что также считается важным критерием экономической политики. Как и в других странах, неравенство в распределении доходов в Эстонии значительно выше, чем в других странах (в обоих случаях показатели Эстонии выше среднеевропейских), и в обзоре МВФ вновь обращают внимание на необходимость введения налога на недвижимость.
Налог на недвижимость считается более эффективным, чем многие другие виды налогов, поскольку он не влияет на экономическое поведение людей, например, на то, сколько им работать и что потреблять. Важно также, что от такого налога сложно уклониться. Одним из аргументов, характерных для Эстонии, является то, что значительная часть недвижимости в настоящее время выведена из оборота, поэтому такой налог также может стимулировать рынок. В то же время отмечается, что налог на недвижимость требует технической подготовки со стороны правительства.
МВФ также затрагивает вопрос успешности реализации бюджетных реформ. Помимо аргументов об эффективности налогообложения, отмечается, что в случае бюджетных реформ важно, чтобы общество как можно лучше понимало необходимость реформ и считало их максимально справедливыми.
Хотя добиться широкой поддержки сокращения расходов или повышения налогов практически невозможно, принять изменения, когда бремя ложится на тех, кто в меньшей степени способен его нести, еще сложнее.
Со своей стороны добавлю, что в Эстонии приемлемость бюджетной политики еще больше осложнилась не только некоторыми недавними решениями (например, о возможности замены повышения НДС классическим налогом на прибыль предприятий), но и давно сформировавшимся менталитетом, согласно которому налоговые поступления якобы просто растворяются в воздухе, а не используются для финансирования образования, дорог, здравоохранения и многого другого, как это происходит во многих развитых странах, причем при поддержке значительно более высокой налоговой нагрузки.
В дополнение к вышесказанному, МВФ также обращает внимание на относительно большой объем теневой экономики в Эстонии. Несмотря на сокращение за последние годы, теневая экономика, по оценкам, составляет около четверти ВВП Эстонии по сравнению с примерно одной пятой в среднем по Европейскому союзу и 15 процентами в странах Северной Европы. Повышение налоговой дисциплины и улучшение собираемости налогов могли бы снизить налоговое бремя для многих, но это, естественно, потребовало бы увеличения административных ресурсов.
Кроме того, МВФ предлагает Эстонии ряд конкретных предложений по экономической политике. Например, рекомендуется пересмотреть индексацию бюджетных расходов (хотя МВФ признает, что разовые повышения пенсий в последнее время были проблематичными), повысить централизацию установления заработной платы в государственном секторе и сделать социальные пособия более ориентированными на потребности населения.
Что касается доходов, то предлагается возможность компенсации отмены "налогового горба" либо за счет снижения необлагаемого налогом минимума, либо за счет повышения ставки подоходного налога, либо за счет более прогрессивной шкалы налогообложения. Рекомендуется отменить действующие льготы по НДС и найти способы увеличения доли земельного налога (если введение налога на недвижимость в ближайшее время не представляется возможным).
В любом случае, я рекомендую всем, кто интересуется экономической политикой, ознакомиться с этими материалами, а также с предыдущими обзорами МВФ. Помимо анализа, в нем представлено много интересной и важной информации по Эстонии, а также список использованной литературы. И, разумеется, подобные анализы, основанные, в том числе, на опыте других стран-членов МВФ, должны служить справочным материалом для тех, кто формирует экономическую политику Эстонии.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Редактор: Ирина Догатко
