Закон – это правовой акт, совокупность правовых норм, устанавливающих права, обязанности и запреты для определенных лиц, соблюдение которых обеспечивается государством посредством принуждения. В проекте Закона о климатически устойчивой экономике содержится множество статей и мало правовых норм, которые возлагали бы на органы государственной власти и частных лиц четкие права и обязанности и обеспечивали бы их исполнение через право на обжалование или санкции.

Большинство статей в законопроекте содержат лишь определения понятий, общие принципы и цели. Однако для постановки целей без уточнения того, кто и что должен делать для их достижения; что частные лица вправе требовать от государства или друг от друга; каким образом будет обеспечиваться соблюдение правил, больше подходят стратегические документы.

Даже те статьи, которые содержат правовые нормы, часто сформулированы голословно. Что, например, думать об обязанности, которую нужно выполнять "по возможности" или "настолько, насколько это возможно"? Обязанности государственного сектора обеспечивать "быстрое и эффективное" рассмотрение лицензий или "содействовать" какой-либо деятельности выглядят скорее декларативно. Не хотелось бы оказаться в роли административного суда, которому пришлось бы оценивать, действительно ли закон был соблюден "настолько, насколько это возможно".

Закон о климате, как и любой другой закон, устанавливающий права и обязанности различных сторон и вводящий необходимые запреты и ограничения для достижения поставленных целей, требует четких политических договоренностей, умения правильно их сформулировать и обеспечить их выполнение соответствующими политическими инструментами.

Нет сомнений в том, что при помощи этого законопроекта стремятся достичь благородных целей. Однако для того, чтобы действительно что-то изменить в обществе и добиться желаемых результатов при помощи формирования государственной политики, необходимо использовать подходящие для реализации перемен средства, то есть политические инструменты.

Традиционно инструменты политики делятся на три категории: кнут, пряник и информирование. Кнут – это регуляторные меры принуждения, например, законы. Пряник – финансовые стимулы, например, пособия. Информирование включает информационные инструменты, такие как разъяснительные кампании. Теперь к этим трем категориям добавился четвертый инструмент – подталкивание, когда принятие желаемого решения для людей делают максимально простым. Так, например, сортировку мусора делают удобной, а чистую энергию – более доступной.

При этом некоторые ученые относят стратегии к информационным инструментам, которые формулируют цели, задают направление, формируют ожидания и представления – именно такова подавляющая часть текста законопроекта о климатически устойчивой экономике. Другие ученые считают, что стратегии вообще не являются классическими инструментами политики, а представляют собой координационные документы, объединяющие различные инструменты в единую рамочную систему. В любом случае неправильно делать из сути информационного инструмента, то есть стратегии, регуляторный инструмент, то есть закон. Это просто не будет работать.

Декларативные статьи, исполнение которых фактически ничем не обеспечено, встречаются и в других эстонских правовых актах.

Например, в 2015 году в Закон о налогообложении был внесен принцип, предусматривающий, что между утверждением налоговых изменений и их вступлением в силу обычно должно проходить не менее шести месяцев, но это никак не мешает государственным органам устанавливать более короткие сроки вступления изменений в силу. Для адаптации к некоторым изменениям по налогу с оборота не дали даже месяца. При этом даже без такого голословного положения из Конституции вытекает принцип правовой определенности, согласно которому каждый вправе иметь законные ожидания относительно предсказуемости действий государства и разумные сроки для адаптации к налоговым изменениям.

Боюсь, что и недавно предложенная премьер-министром Кристеном Михалом идея прописать в Законе о государственном бюджете цель ежегодно сокращать бюджетный дефицит на полпроцента будет лишь декларативной целью, если не будет сопровождаться четкими правовыми последствиями. Более того, в сферах, где достижение цели полностью находится в руках государственной власти, государству нет смысла писать самому себе правовые нормы, исполнение которых никак не обеспечивается. Ведь и без каких-либо дополнительных правовых актов государство может сокращать бюджетный дефицит или предоставлять разумные сроки для вступления в силу налоговых изменений.

Почему вообще важно, чтобы государственная власть использовала для достижения своих целей надлежащие политические инструменты? Потому что если даже правильную политику реализовывать неправильными средствами или подменять реальные изменения поведения регуляциями, которые никого ни к чему однозначно не обязывают, то желаемого результата, скорее всего, достичь не удастся. Зато такой подход серьезно подорвет доверие к деятельности государства.