В кильватере планов расширения ЕС одним из наиболее острых вопросов европейской политики стал вопрос о том, следует ли в связи с ожиданием новых членов вносить изменения в учредительные договоры союза и как. С юридической точки зрения изменение основных правил функционирования ЕС при вступлении в него новых членов не требуется. Нужно ли это с политической точки зрения – отдельный вопрос.

В настоящее время преобладает мнение о том, что при подготовке к принятию наиболее перспективных стран-кандидатов – Украины и Молдовы – необходимо внести изменения в учредительные договоры ЕС. Называются разные причины, но внимание сосредоточено на одной из главных: растущий и все более разнообразный состав еще больше обострит и без того большие проблемы в связи со способностью ЕС принимать важные решения достаточно быстро и без чрезмерных уступок государствам-членам, преследующим свои корыстные интересы.

Речь идет о правилах голосования в Совете ЕС, в который входят представители правительств стран ЕС, и каждая страна представлена министром, в сферу деятельности которого входит обсуждаемый вопрос. Совет играет важную роль в системе управления ЕС, и редко бывают решения или законодательные инициативы, не требующие поддержки Совета.

Как правило, Совет принимает решения квалифицированным большинством (так называемое требование двойного большинства), и это означает, что: 1) за решение должны проголосовать не менее 55% членов Совета; 2) которые должны представлять в совокупности не менее 65% населения ЕС. Однако, согласно действующим правилам, решения в некоторых областях требуют единогласного одобрения, или консенсуса, например, общая внешняя политика и политика безопасности (включая санкции), членство в ЕС (включая прием новых членов) и бюджет ЕС (включая пакеты помощи для Украины).

Требование единогласия обусловлено тем, что некоторые области настолько важны, с точки зрения суверенитета государств-членов, что они не желают мириться с системой, при которой обязательные для исполнения решения принимались бы, несмотря на их несогласие. 

Таким образом, консенсусное голосование является знаковым напоминанием и признанием того, что ЕС – это все же союз независимых и суверенных государств. Хотя в некоторых областях государства готовы подчиняться большинству голосов ради общего блага, когда речь идет о некоторых ключевых национальных функциях, они считают необходимым оставить за каждым государством-членом право вето.

Однако защита конституционных интересов государств-членов – это только одна сторона медали. У единогласия есть и недостатки, которые особенно ярко проявляются, когда в уравнение вводится троянский конь (можно также читать: Будапештский конь, а с учетом возможного развития событий – Братиславский конь, но, по всей видимости, больше не Варшавский конь). Этот образ применяется в отношении государства, блокирующего требующие консенсуса решения по причинам, не соответствующим фундаментальным ценностям ЕС (демократия, правовое государство, права человека). В основном это делается для того, чтобы извлечь внутриполитическую выгоду на родине или оказать давление на другие государства-члены, чтобы те пошли на уступки, которые не соответствуют духу учредительных договоров.

На примере Венгрии: страна, склонившаяся в сторону "выборной автократии", блокирует различные инициативы помощи Украине и антироссийские санкции, чтобы обеспечить беспрепятственную работу венгерского банка OTP, обслуживающего российскую военную машину, или заставить ЕС выплатить Венгрии 13 млрд евро субсидий, замороженных за нарушение принципа правового государства, хотя ситуация в Венгрии действительно (в значительной степени) не улучшилась.

Подобные ситуации – Реалполитик под самым острым соусом. Выбирать остается только среди плохих вариантов: поступиться собственными ценностями и тем самым снизить свой авторитет, чтобы нужное решение было принято, или не поддаваться на шантаж, но потерять возможность принять решение, которое само по себе в данный момент имеет подавляющую поддержку?

На самом деле не следует рассматривать эту проблему как личный вопрос какого-то конкретного государства. Правительства рождаются и разваливаются, и нынешняя черная овечка может стать завтра примером для подражания, и наоборот. Это касается и Эстонии. Вопрос абстрактный и безличный: нужно ли, и какой ценой, менять механизмы функционирования ЕС, чтобы отдельные брыкающиеся государства не могли брать в заложники весь союз?

Еще одна нить этой проблематики – создание прецедента. Когда вымогатель добивается своего, то, прежде всего, это воодушевляет его самого (как и в спорте: победную тактику не меняют).

Снова используя в качестве примера Венгрию – государство уже предложило разделить одобрение фонда на восстановление Украины в размере 50 млрд евро на две части. Не нужно быть политическим гением, чтобы понять почему. Конечно, для того, чтобы в духе девиза "дурак тот, кто не доит систему" создать для себя дополнительную возможность выторговать что-то с позиции силы в будущем, и, возможно, нечто такое, что раньше в силу понятных причины не давали.

Поддавшись такому давлению, вы подаете сигнал другим: и ты можешь! Даже если вымогательский стиль не станет "передовой практикой", обязательно найдутся те, кто подумает: если одна страна смогла сделать это в 2023 году, то почему сейчас это не можем сделать мы?

Хотя это может быть политически обременительно, безусловно, нельзя считать настоящей проблемой то, что какое-то государство ЕС препятствует принятию каких-то единичных решений, отстаивая свои законные интересы с точки зрения основополагающих ценностей ЕС.

В демократических и ориентированных на принцип правового государства рамках учредительных договоров ЕС можно проводить самую разнообразную политику: консервативную и либеральную, левую и правую. Различия во мнениях и мировоззрении естественны для многообразного сообщества, с географической и культурной точки зрения. Правда, беда возникает тогда, когда столкновение легитимных самих по себе политических интересов выливается в настолько жесткую и затяжную обструкцию, что надолго парализует работу Совета ЕС и блокирует принятие всех требующих единогласия решений (для сравнения можно вспомнить нынешнюю ситуацию в Рийгикогу).

В более широком смысле выбор между единогласием и квалифицированным большинством голосов – это вопрос складного и эффективного функционирования ЕС, а также о том, от чего готовы отказаться государства-члены ради максимальной работоспособности союза.

При этом следует помнить два момента. С одной стороны, ЕС задуман как нечто большее, чем просто беззубая говорильня: лейтмотивом всех учредительных договоров союза является принятие обязывающих правовых актов, а также действительное согласование различных политик и их реализация. С другой стороны, пока ЕС является союзом государств, а не союзным государством – и в настоящее время нет никаких признаков серьезной инициативы двигаться в направлении последнего – он в принципе не может быть столь же эффективным, как одно государство. Было бы наивно возлагать на сообщество из 27+ стран те же надежды, что и на отдельное государство.

Для такой маленькой страны, как Эстония, у которой в Совете ЕС нет и никогда не будет права вето при голосовании большинством, это чрезвычайно сложная дилемма. Что предпочесть: А) конституционно важную уверенность в том, что без согласия Эстонии в определенных чувствительных областях не будут приниматься связывающие для нее решения, но тем самым даже одному государству-члену будет позволено блокировать решение, которое само по себе имеет подавляющую поддержку и является необходимым; или Б) отказ от гарантии суверенитета и риск перевеса голосов не в пользу мнения Эстонии, чтобы позволить ЕС эффективно функционировать в критические моменты. В интересах Эстонии как защита своего суверенитета и Конституции, так и сильный и способный реагировать Европейский союз.

Если в конце концов на уровне ЕС будет принято решение о том, что вопросы будут чаще решаться квалифицированным большинством голосов, то для Эстонии это, вероятно, будет означать потребность получить одобрение на такие изменения в учредительных договорах на референдуме, одной лишь поддержки Рийгикогу будет недостаточно.

В частности, согласно решению Госсуда от 2012 года по делу о конституционности Европейского механизма стабильности, наш Закон о дополнении Конституции, которым эстонский народ в свое время дал разрешение на вступление в ЕС, не покрывает дальнейшие интеграционные проявления союза, предполагающие более широкое делегирование полномочий Эстонии ЕС. Для внесения таких изменений в учредительные договоры потребуется обновленный мандат народа.

Таким образом, важно сохранять честность при рассмотрении конституционного значения возможной реформы ЕС и серьезно отнестись к указаниям Госсуда, поскольку Конституция требует именно серьезного отношения.

Во всей этой истории с изменением учредительных договоров ЕС есть одна удивительно мало освещенная переменная, а именно тот факт, что для вступления в силу поправок к учредительным договорам требуется согласие всех государств-членов. Кто должен дать согласие – парламент или народ – внутренние дела каждой страны.

История показывает, что получение согласия всех государств-членов представляет собой серьезную проблему, а порой и вовсе остается непреодолимой задачей. Поэтому, даже если все остальные государства-члены сочтут предпочтительным расширить круг вопросов, охватываемых голосованием квалифицированным большинством, можно только догадываться, с каким энтузиазмом к уничтожению троянского коня отнесется сам конь.