В последние недели обсуждалось, какие воздушные суда нужны Эстонии и каких инвестиций потребует их приобретение. Ивар Вярк в опубликованной на портале ERR статье справедливо поднял вопрос о том, достаточно ли хорошо подумали, прежде чем покупать новые воздушные суда, какую проблему призваны решить планируемые инвестиции? Вопрос касается конкретной инвестиции, однако, на мой взгляд, наряду с этим заслуживает обсуждения более широкий вопрос: есть ли в Эстонии вообще договоренность о том, какая государственная авиация понадобится нам в будущем?

При обсуждении крупных государственных инвестиций внимание обычно сосредоточено на решениях. Обсуждается, какая техника необходима, сколько она стоит и какая организация должна ею управлять. Это неизбежные, но не первостепенные вопросы.

Сначала необходимо понять, какие задачи государство должно будет уметь выполнять в будущем, и только после этого можно оценивать, какой потенциал необходим для выполнения этих задач. Затем можно обсудить, как лучше всего создать этот потенциал. Инвестиции являются концом этого процесса принятия решений. Это может казаться само собой разумеющимся, однако на практике крупные инвестиционные решения могут сами начать формировать представление о том, какими должны быть будущие возможности.

Дискуссия о государственной авиации хорошо показывает, почему последовательность принятия решений имеет значение. Срок эксплуатации воздушных судов исчисляется десятилетиями. Вместе с ними формируются инфраструктура, система технического обслуживания и организации работы, специалисты и их подготовка. Поэтому такие решения влияют не только на бюджет ближайших лет, но и на способность Эстонии действовать в течение длительного времени.

Возможности государства удобно разделять по министерствам, сферам управления и организациям, однако реальные потребности государства таких границ не ведают, развитие одной области влияет на другую, а создание какой-то одной возможности может одновременно способствовать достижению нескольких государственных целей. Развитие системы здравоохранения может изменить потребность в санитарной авиации. Развитие региональной политики и транспортной инфраструктуры может изменить роль авиасообщения с островами. При изменении ситуации в сфере безопасности, в свою очередь, меняются потребности внутренней безопасности и гособороны.

Таким образом, государственная авиация является одним из средств достижения целей государства. Авиация может поддерживать внутреннюю безопасность, гособорону, здравоохранение, поисково-спасательные работы, мониторинг окружающей среды и цели региональной политики, но развитие этих сфер определяет, какая авиация вообще необходима государству.

Из этого также вытекает причина, почему будущее государственной авиации нельзя планировать только с точки зрения одной организации или одной сферы управления. Возможности государства возникают как единое целое, а целостный подход означает не только сопоставление различных государственных задач – сам потенциал состоит из множества взаимосвязанных элементов.

Воздушное судно само по себе не является потенциалом, для его использования необходимы люди, подготовка, техническое обслуживание, инфраструктура, техническая компетентность, управление и долгосрочное финансирование. Слабость какого-либо критически важного звена может ограничить эффективность сильнее, чем ее способно улучшить приобретение еще одного воздушного судна.

Это становится особенно важным в условиях старения населения Эстонии и сокращения числа людей трудоспособного возраста. В такой ситуации самым ограничивающим ресурсом становятся не деньги, а люди, на знаниях и навыках которых в целом строятся возможности государства.

Если государственные учреждения планируют свои возможности и повышают компетентность независимо друг от друга, они неизбежно конкурируют за один и тот же ограниченный человеческий ресурс. В результате государство в целом может потерять больше, чем выиграют отдельные организации, поэтому целостный подход просто неизбежен.

Целью целостного анализа не должно быть описание того, как просто двигаться дальше в нынешней ситуации. Сначала необходимо определить желаемое будущее состояние. Каких людей и группы общества должна поддерживать государственная авиация? Какие задачи она должна в связи с этим выполнять? Какие изменения, происходящие в других сферах государства, будут формировать эти потребности? Какие возможности государство должно обеспечивать самостоятельно, а для каких можно использовать другие модели предоставления услуги?

Только после ответа на эти вопросы можно начинать оценивать, какие организация, компетентность, техника и инвестиции лучше всего обеспечат необходимый результат.

Есть важное различие между планированием дальнейшего развития исходя из нынешней ситуации и планированием от будущего к настоящему. Задача целостного анализа заключается прежде всего в определении желаемого состояния. Только после достижения согласия по этому вопросу можно планировать, как перейти от нынешней ситуации к этому состоянию и какие решения для этого необходимо принять.

Такая логика принятия решений не была бы чем-то новым для государственного управления Эстонии. При Государственной канцелярии действовали экспертная группа по государственным воздушным судам и экспертная группа по государственным флотам. В обоих случаях исходная точка была шире, чем повседневные потребности одного учреждения, и вопросы рассматривались за пределами границ отдельных сфер управления.

В случае морского потенциала последовавший процесс был достаточно четко прослеживаемым для общественности. За анализом экспертной группы последовали политическое решение, перераспределение задач и их реализация. Это не означает, что принятое решение было единственно возможным или что его реализация проходила без проблем, однако, получив полное представление, дошли до решения, на основании которого начали сознательно перестраивать систему.

Необходимость такого целостного подхода ранее признавалась и в отношении воздушных судов. Работа предыдущей экспертной группы не означает, что окончательный ответ уже существует, поскольку за это время изменились ситуация в сфере безопасности, потребности государства и технологии.

Если сначала обозначить проблему и желаемое будущее состояние, затем необходимые возможности и только после этого требуемые для их достижения организацию и инвестиции, вероятность того, что нынешние решения будут продолжать соответствовать потребностям государства и через десятилетия, вырастет. Дискуссия о государственной авиации дает возможность задуматься обо всем этом.

Ивар Соосалу – специалист в области авиации, работавший в сфере гособороны и гражданской авиации.