На этой неделе выходит Доклад о развитии человеческого потенциала Эстонии, который, опираясь на международный доклад ООН, раз в несколько лет подводит итоги развития страны по ключевым тематическим направлениям. Подготовленный в сотрудничестве ученых анализ помогает осмыслить сложные, неудобные или до сих пор недостаточно изученные темы и вносит вклад в формирование политики, основанной на знаниях.

Нынешний доклад о развитии человеческого потенциала посвящен образованию. В то же время нельзя утверждать, что образованию в Эстонии уделялось недостаточно внимания. Напротив, об образовании говорят много и занимаются им постоянно.

Главный редактор доклада Энели Киндсико во вступлении точно подмечает, что "эстонское образование истощает не нехватка знаний, а избыток инициатив. Каждый новый министр, чиновник или комиссия запускает очередную программу, но никто не задается вопросом, что уже реализуется и от чего следовало бы отказаться. Школу и учителя заваливают реформами, стратегиями и проектами, при этом дополнительные ресурсы не появляются, а существующая нагрузка не сокращается. В итоге формируется система, которая пытается делать все одновременно и потому не делает ничего по-настоящему хорошо".

Сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, исследований слишком много и решения не принимаются, с другой - одновременно делается слишком многое без анализа последствий. Мы словно суетимся впустую: что-то постоянно происходит, но проблемы не исчезают. При этом расходуется ценный ресурс - деньги, время и энергия, - который крайне необходим для того, чтобы основа образовательной системы, учитель у доски, работал максимально эффективно и мог выполнять свою работу наилучшим образом.

Исследователи реформ в государственном секторе выделяют целый ряд причин, по которым реформы склонны терпеть неудачу. Одним из самых надежных способов провалиться является одновременное проведение нескольких крупных реформ. При этом не учитываются совокупные и побочные эффекты изменений.

Государственный сектор, включая систему образования, не является линейной машиной. Цепочки обратной связи в нем длинные, а реакции на изменения часто оказываются непредсказуемыми. Потенциал организаций к восприятию изменений ограничен, реформы начинают мешать друг другу, приоритеты размываются, а нагрузка на исполнителей необоснованно возрастает. В результате возникает психологическая и институциональная турбулентность.

Закон об основной школе и гимназии, вероятно, относится к числу наиболее часто изменяемых законов в Эстонии. В среднем его корректируют один–два раза в год, а в отдельные годы вносилось даже пять или семь поправок. Одновременно реализуется целый ряд реформ в сфере общего образования: внедряется модель карьеры учителей и новые квалификационные требования, проводится аттестация директоров, школьная обязанность до 16 лет заменяется обязанностью обучения до 18 лет, вводятся новые информационные системы экзаменов и приёма, продолжается переход на обучение на эстонском языке, а также осуществляется реформа школьной сети.

Со всем этим школам приходится справляться параллельно с ежедневным, непрерывным учебным процессом.

Во-вторых, реформы терпят неудачу тогда, когда разработка политики и ее реализация оказываются разъединенными. Изменения фиксируются в законе в расчете на то, что они "самореализуются". Даются масштабные обещания без оценки административных возможностей. Так, предыдущие попытки перейти на обучение на эстонском языке застопорились, в том числе, из-за отсутствия механизмов внедрения и контроля. Предполагалось, что изменения произойдут в школах сами собой.

В-третьих, реформы чаще терпят неудачу в тех сферах, где пересекается множество различных интересов и групп влияния. Поскольку реформы перераспределяют власть и ресурсы, сопротивление в таких случаях неизбежно. При этом те, чьи позиции ослабевают, нередко оказываются более организованными, чем потенциальные выгодоприобретатели.

Если реализация реформ распределена между многочисленными участниками и ни у кого нет целостного видения происходящего, то результаты предсказуемо оказываются слабыми. Управление образованием фрагментировано между школами, министерством и его подведомственными учреждениями, а также органами местного самоуправления. Нередко создается впечатление, что чрезмерное централизованное регулирование, напротив, ослабляет роль наиболее важного уровня - школы и ее руководства, - сокращая как ответственность, так и полномочия по принятию решений.

В-четвертых, даже самые удачные идеи легко свести на нет нереалистичными сроками и постоянными политическими корректировками. Проектные финансовые вливания и инициативы, проводимые в формате кампаний, создают краткосрочную динамику, за которой вскоре следует застой. Отсутствие последовательности позволяет участникам уклоняться от реальных изменений. Неудачная попытка перехода на обучение на эстонском языке, к сожалению, снова служит здесь наглядным примером.

В образовании последствия реформ проявляются лишь спустя годы. Так, все чаще звучит мнение, что введенное 15 лет назад разделение математики на базовый и углубленный уровни в гимназической программе не решило проблем, а скорее породило новые. При этом для каждого молодого человека школьный опыт уникален и неповторим. Плохо спланированные или неудачно реализованные изменения продолжают влиять на молодых людей на протяжении всей их жизни.