Последние шесть с половиной лет были бурными для экономики Эстонии, что создало серьезный вызов для бюджетной политики страны.

С начала 2020 года наш государственный долг вырос с 2,6 млрд до 10 млрд евро, доля налогового бремени в доходах общества выросла на четыре процентных пункта по отношению к ВВП (с 33% до 37% ВВП), а бюджетный прогноз на текущий год показывает дефицит бюджета в размере 4,3%, который в следующем году достигнет почти пяти процентов.

Практически у всех есть неприятное ощущение, что денег стало меньше, а ситуация стала более несправедливой. Общество воспринимает рост налоговой нагрузки как незаслуженное дополнительное бремя, политики - как несправедливые ограничения в реализации своих политических амбиций, а государственные учреждения не купаются в деньгах, а занимаются пересмотром бюджета и сокращениями.

При этом всю эту тему окружает странный парадокс. Десять лет назад наше налоговое бремя было меньше, бюджет государственного сектора, несмотря на это, оставался сбалансированным, государственный долг был низким, а на международной арене Эстонии завидовали за упорядоченную экономику и образцовую бюджетно-налоговую политику. Общество тоже не считало ситуацию с государственными финансами - будь то с точки зрения налогового бремени или возможностей государства - столь плохой, как сейчас.

Самое большое изменение десятилетия

Что же все-таки пошло не так, что в стране тратится значительно больше денег, но настроение у всех значительно хуже?

В этом десятилетии в результате различных кризисных мер, принятых в спешном порядке, незаметно, но значительно возросла роль государства как поставщика услуг государства благосостояния. Это предполагает гораздо более значительное перераспределение доходов общества, чем раньше.

Сама по себе такая принципиальная перемена в форме предложения государства благосостояния не является ни хорошей, ни плохой. Проблема заключается в том, что этой перемене не предшествовало достаточного общественного обсуждения в ходе кризисов о том, какое именно государство благосостояния мы хотим строить. Не последовало и ясного общественного соглашения о том, за счет каких постоянных доходов его содержать.

На полпути выяснилось, что общество не готово финансировать столь масштабный сдвиг за счет налогов, и в то же время из-за войны в Украине у государства добавились постоянно растущие расходы на оборону.

Обсуждение было недостаточным в то время, когда это принципиальное изменение произошло не столько в результате осознанного планирования, сколько возникло постепенно в течение двух созывов парламента, в основном посредством принятых в спешном порядке кризисных мер. Расходные меры были продиктованы благими намерениями, но сосредоточивались на быстрых решениях для отдельных элементов кризиса, оставляя в стороне вопрос об источниках финансирования из-за оговорок о временном характере мер.

Все эти небольшие, отдельные, но следовавшие в одном направлении шаги в совокупности стали самым большим принципиальным изменением этого десятилетия: обществу обещано государство благосостояние в увеличенном объеме, но договоренности об общем вкладе, необходимом для его содержания, не было достигнуто.

Вопрос на 7,5 миллиарда евро

Приведу несколько фактов для иллюстрации своего вывода. Государственный долг в этом десятилетии вырос на 7,5 млрд евро, но общество практически не знает, что мы получили взамен этого долга.

В настоящее время в обществе наиболее активно обсуждаются вопросы расходов на гособорону, налога на автомобили, а также раздутых расходов на управление и бюрократии. Однако если посмотреть, на что было потрачено долговое бремя, выросшее почти на 7,5 млрд евро в 2020-2025 годах, то факты не подтверждают, что именно эти темы являются главным вызовом для государственных финансов в преддверии предстоящих предвыборных дебатов.

На счет увеличения расходов на оборону по положению на конец 2025 года можно отнести лишь около двух миллиардов евро. Это пока не является основной проблемой. Рост расходов на оборону фактически еще впереди, и в будущем придется искать дополнительные источники финансирования. Это еще не позади, как иногда кажется из дебатов о снижении налогов.

Вклад государственного аппарата в рост долговой нагрузки, по сравнению со средним показателем за 2015-2019 годы, можно оценить всего в 160 млн евро. Примерно столько же можно отнести на счет налога на автомобили, введенного год назад. Обе эти суммы в четыре раза меньше, чем дополнительные расходы на выплату процентов по государственному долгу за тот же период, составляющие 650 млн евро.

Куда же ушли остальные миллиарды долга? Боюсь, что большинство не сможет на это ответить.

Не знают о том, что наибольший вклад в рост государственного долга, а именно более трех миллиардов евро, внесло повышение цен и объема услуг в сфере образования и здравоохранения, предоставляемых государством. Из них около двух миллиардов евро приходится на здравоохранение и 0,8 миллиарда - на образование, по сравнению с тем, если бы структура государственных расходов осталась аналогичной их структуре в предыдущее десятилетие.

Кроме того, в этом десятилетии доля субсидий, выделяемых государством частному сектору, была выше, чем в предыдущем десятилетии. В результате этого изменения людям было выплачено на 2,2 млрд евро больше детских пособий, пенсий и других социальных пособий, а частному сектору - как физическим лицам, так и предприятиям - было предоставлено на 0,6 млрд евро больше субсидий.

Всё это было сделано в основном за счет заимствований, поскольку от дополнительных повышений налогов удалось получить ровно наполовину меньше средств, чем было потрачено согласно решениям о дополнительных расходах.

Поскольку одновременно росли как пособия, так и налоги, финансовая ситуация в различных секторах развивалась совершенно по-разному, а изменения на государственном уровне переплелись с проблемами спроса в частном секторе и быстрым ростом цен, то большинству кажется, что именно их экономическое положение ухудшилось в ходе всего этого перераспределяющего сдвига. Отсюда и плохое настроение.

Простых решений нет

На фоне всего этого распространяется несколько упрощенных ошибочных мнений по поводу выхода из этой ситуации, которые не подтверждаются ни цифрами, ни фактами.

Первое из них - утверждение, что проблема долга и дефицита решается прежде всего экономическим ростом, единственным препятствием на пути к которому являются повышения налогов последних лет. К этому добавляется ошибочный аргумент о том, что достаточно лишь вернуть налоговую политику примерно на уровень десятилетней давности, и все остальные проблемы государственных финансов разрешатся сами собой. К сожалению, это не так.

Все перечисленные крупные статьи расходов - на гособорону, пособия, услуги для населения - относятся к сферам, в которых расходы, как правило, растут вместе с объемом ВВП. Если вместе с ВВП растут зарплаты и цены в частном секторе, то растут также расходы и потребности в заработной плате в публичном секторе. Другими словами, для решения проблемы экономический рост должен быть очень быстрым.

Даже по самым скромным подсчетам, Эстония должна резким рывком догнать уровень жизни в Великобритании, чтобы мы смогли решить эту проблему исключительно за счет экономического роста. Предыдущий рост уровня жизни аналогичного масштаба потребовал от нас 20 лет и был проще из-за более низкой отправной точки.

Ожидание, что такой рост находится на расстоянии вытянутой руки, к сожалению, нереалистично. Тем более если надеяться, что повысить уровень жизни удастся с помощью одних лишь простых политических мер, например, только за счет снижения налогов.

Второе ошибочное мнение заключается в том, что для создания источника покрытия расходов достаточно просто сократить государственный аппарат. Поддержание эффективности государственного аппарата, конечно, имеет важное значение, но масштабы сдвига расходов, произошедшего в этом десятилетии - 160 млн евро на государственный аппарат против шести миллиардов в виде субсидий и услуг частному сектору и двух миллиардов на оборону - не подтверждают эту теорию. Последние составляют около 70% расходов государственного сектора.

Кроме того, государству приходится заниматься еще и внутренней безопасностью, содержанием дорог, уличным освещением, сохранением национальной культуры, охраной окружающей среды, формированием экономической политики и международными связями. От чего из этого мы откажемся ради субсидий и расходов на здравоохранение?

Когда в обществе говорят о жестоких сокращениях так, словно корень проблемы кроется главным образом в чиновничестве, создается впечатление, будто бюджет состоит в основном из бюрократии.

На самом деле государственный бюджет состоит в основном из услуг, предоставляемых обществу, пособий и расходов на безопасность. На формирование политики - то есть на зарплаты депутатов парламента, президента, членов правительства и чиновников - уходит очень небольшая часть. Даже если распустить весь государственный аппарат, обществу не избежать предметной и болезненной дискуссии о том, какое государство благосостояния оно готово финансировать.

Нам нужна дискуссия об ответственном хозяйствовании

Корень всех проблем заключается в том, что из-за кризисов в этом десятилетии мы в вопросах государственных финансов в значительной степени забыли об основах ответственного хозяйствования.

В следующем году состоятся выборы в Рийгикогу, и Министерство финансов уже в шестой раз займется оценкой стоимости предвыборных обещаний. Эта статистика безжалостна. На позапрошлых выборах 2019 года политические партии предлагали одно обещание по увеличению доходов на каждые 13 обещаний, увеличивающих расходы. На предыдущих выборах 2023 года это соотношение было почти в два раза хуже: одно обещание увеличить доходы на каждые 20 обещаний, увеличивающих расходы.

Частный сектор, напротив, уже более 500 лет использует в бухгалтерском учете принцип двойной записи. Дебет-кредит. Если деньги на что-то тратятся, то на противоположной стороне должен быть источник покрытия. Если деньги откуда-то поступают, то мы должны знать, за счет чего. Отдельные операции суммируются в одно большое целое. Целое - в конечный результат. В доходы, расходы, прибыль и убыток. Цель формируется не случайно, а планируется осознанно и заранее.

Говоря о государственных финансах, нельзя больше сосредотачиваться исключительно на приятной стороне, то есть на так называемых простых решениях, предлагаемых государством, как это стало привычным в ходе кризисов, продолжающихся на протяжении уже почти двух составов Рийгикогу.

В контексте предвыборных дебатов всегда следует говорить и о неприятной стороне, то есть об источниках финансирования. Если обещают снижение налогов или дополнительные расходы, нужно честно сказать, за счет чего это будет сделано.

Отдельные решения следует ставить в более широкий контекст: как они вписываются в целое и какую страну мы хотим формировать в долгосрочной перспективе. Необходимо задаться вопросом, как мы будем финансировать уже обещанные обществу дополнительные услуги и увеличенные пособия, которые до сих пор оплачивались за счет увеличения долга.

Именно потому, что рост расходов на оборону в нынешней ситуации с безопасностью Эстонии является неизбежным, мы не можем при обсуждении остальной части бюджета делать вид, будто все остальные постоянные расходы также могут расти без выбора между вариантами и источников финансирования. При этом нам необходимо смотреть на 10-20 лет вперед.

Клише и упрощения нам больше не помогут, а лишь будут откладывать поиск решений еще дальше, ухудшая ситуацию. Нужно честно признать, что ситуация плохая. Говорить о причинах в целом и перестать нереалистично мечтать о простых решениях, при которых мы сокращаем расходы или просто по щелчку пальцев становимся богатыми в одночасье.

Ответственно говорить о государственных финансах по существу, в долгосрочной перспективе и таким образом, чтобы наряду с новыми обязательствами по расходам или снижениями налогов честно обсуждались и источники их покрытия.