Для многих проходящие на этой неделе муниципальные выборы являются первыми, на которых они больше не могут голосовать. В ряде городов и волостей избирательного права лишилась значительная часть жителей.

Как известно, весной Рийгикогу внес изменения в Конституцию, согласно которым на выборах в собрания местных самоуправлений право голоса было отобрано у граждан третьих стран, а начиная со следующих выборов голосовать не смогут и лица без гражданства.

Кохтла-Ярвеское горсобрание обратилось в Госсуд с просьбой признать эти изменения антиконституционными. По оценке горсобрания, поправки разрушают связь между местным самоуправлением и населением. Так, в Кохтла-Ярве права голоса в итоге лишится почти половина постоянных жителей (граждан третьих стран в городе 28,78%, а вместе с лицами без гражданства – 48,32%).

Госсуд не удовлетворил ходатайство Кохтла-Ярвеского горсобрания. Госсуд проанализировал, может ли и когда изменение Конституции быть неправомерным, то есть противоречить самой Конституции?

Во-первых, Госсуд отметил, что Рийгикогу может изменять в Конституции нормы, касающиеся местных самоуправлений, соблюдая установленный порядок. Это значит, что изменение Конституции было бы неправомерным, если бы был нарушен порядок ее изменения. В данном случае этого не было.

Кохтла-Ярвеское горсобрание ссылалось на требование, согласно которому касающиеся выборов существенные нормы нельзя менять менее чем за год до проведения выборов. Это правило прописано в своде рекомендуемых норм при проведении выборов, принятом Венецианской комиссией Совета Европы.

Госсуд счел, что нарушения этого требования недостаточно, чтобы посчитать недопустимым изменение Конституции. А именно, изменение Конституции требует строгого предусмотренного процессуального порядка с широкой политической поддержкой. Кроме того, активная общественная дискуссия помогла смягчить негативное влияние изменения.

Во-вторых, Рийгикогу, изменяя Конституцию, не может противоречить положениям, которые можно изменить только посредством референдума (статья 162 Конституции). К ним относится и принцип демократии (статья 1).

По оценке Госсуда, предоставление избирательного права только гражданам не противоречит принципу демократии. Суд обосновал свою позицию тем, что избирательное право – это политическое основное право, и международное право не обязывает Эстонию предоставлять его негражданам.

С первым выводом суда можно согласиться. Рекомендации Венецианской комиссии не являются для Эстонии обязывающими, и положения Конституции имеют здесь приоритет. Намерение изменить Конституцию было известно заранее, и у всех была возможность следить за дебатами, которыми это сопровождалось. Следовательно, изменение неожиданным не было.

Второй вывод Госсуда, на мой взгляд, более проблематичен. Демократия – один из основополагающих принципов Конституции. Хотя Госсуд прямо этого не подтвердил, в правовой теории признается, что основополагающие принципы Конституции изменять нельзя. По аналогии с кораблем Тесея можно сказать, что, изменяя основополагающие принципы, уже не ремонтируется имеющаяся лодка, а строится новая.

Госсуд рассмотрел ходатайство Кохтла-Ярвеского горсобрания в рамках производства по так называемому конкретному нормативному контролю. Это значит, что суд должен был учесть обстоятельства конкретного случая. В интересах ясности Госсуд мог бы указать, обеспечена ли демократия на примере Кохтла-Ярве в случае, когда на муниципальных выборах не может голосовать половина постоянных жителей? К сожалению, Госсуд этого не сделал и не пояснил, уместна ли постановка такого вопроса.

Без ответа остался и вопрос о том, может ли местное самоуправление вообще опираться на принцип демократии? Является ли собрание местного самоуправления достаточно представительным, чтобы вообще решать местные вопросы? Изменилась бы ситуация, если бы в суд обратилось не горсобрание, а конкретный житель, лишенный избирательного права?

Ответов на эти вопросы, увы, пока нет.

Понятно, что Госсуд должен быть осторожен в своих позициях и избегать обобщенных оценок. С другой стороны, ограничению избирательного права предшествовала острая общественная дискуссия. В такой ситуации потребность в правовой ясности выше.

Трудно не согласиться с Кохтла-Ярвеским горсобранием в том, что основные принципы местного самоуправления – это доверие, вовлеченность и представительность. По оценке горсобрания, изменение Конституции серьезно подрывает доверие к публичной власти и может разрушить связь между самоуправлением и его жителями.

Из решения Госсуда следует, что это все же политический, а не юридический вопрос. Иными словами, если человек не согласен с изменениями Конституции, то выразить это он должен не в суде, а у избирательной урны. Каковы будут последствия такой политики, покажут проходящие на этой неделе выборы.